Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Понятие и сущность административной ответственности за неисполнение родителями или иными законными представителями несовершеннолетних обязанностей по их содержанию и воспитанию
1. Понятие и признаки административной ответственности за неисполнение родителями или иными законными представителями несовершеннолетних обязанностей по их содержанию и воспитанию 17
2. Особенности составов административных правонарушений, предусмотренных ст. 5.35 КоАП РФ 32
3. Административные наказания за неисполнение родителями (иными законными представителями) несовершеннолетних обязанностей по содержанию и воспитанию детей 73
ГЛАВА 2. Особенности производства по делам об административных правонарушениях, связанных с неисполнением родителями или иными законными представителями несовершеннолетних обязанностей по их содержанию и воспитанию
1. Возбуждение дела о неисполнении родителями (иными законными представителями) несовершеннолетних обязанностей по их содержанию и воспитанию 87
2. Проблемы рассмотрения дела об административном правонарушении, пересмотра и исполнения постановлений о неисполнении родителями или иными законными представителями несовершеннолетних обязанностей по их содержанию и воспитанию 107
3. Деятельность комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав по привлечению к административной ответственности родителей или иных законных представителей несовершеннолетних и пути ее совершенствования 131
Заключение 168
Список использованных источников 176
- Особенности составов административных правонарушений, предусмотренных ст. 5.35 КоАП РФ
- Административные наказания за неисполнение родителями (иными законными представителями) несовершеннолетних обязанностей по содержанию и воспитанию детей
- Проблемы рассмотрения дела об административном правонарушении, пересмотра и исполнения постановлений о неисполнении родителями или иными законными представителями несовершеннолетних обязанностей по их содержанию и воспитанию
- Деятельность комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав по привлечению к административной ответственности родителей или иных законных представителей несовершеннолетних и пути ее совершенствования
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Ценностью любого демократического социального государства, проявляющего заботу о достойном будущем своих граждан, традиционно считается семья, где основное внимание уделяется детям. В соответствии с Концепцией государственной семейной политики в Российской Федерации на период до 2025 года1 приоритетом успешного развития государства в современной России является укрепление семьи как основы государства.
Наибольшее влияние на несовершеннолетних в вопросах их подготовки к самостоятельной жизни в обществе и формирования основных жизненных принципов оказывает семья. Родительское воспитание затрагивает самые интимные стороны жизни детей, которым не уделяется внимание в общественном воспитании. Семья воздействует на несовершеннолетних укладом своей жизни, нравственной атмосферой, которая является основой поведения членов семьи. Более того, современные исследования позволяют утверждать, что семья как институт развития ребенка и его воспитания, в том числе нравственного, оказывает непосредственное влияние на жизнеспособность страны. Ослабление воспитательной функции семьи приводит к снижению жизнеспособности страны.
Дети соблюдают правила поведения, принятые в семье, подражают старшим. Поступки родителей и других членов семьи, их манера общения друг с другом, отношение к правилам и законам, установленным обществом и государством, долгое время (до формирования собственных жизненных позиций) воспринимаются несовершеннолетними без критики и становятся нормой их поведения по отношению к себе, к другим членам общества, а
1 Об утверждении Концепции государственной семейной политики в Российской Федерации на период до 2025 года : распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 августа 2014 г. № 1618-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 35, ст. 4811.
также к обществу в целом. В связи с этим семейное неблагополучие, пренебрежительное отношение к правилам поведения, установленным в обществе, являются основной причиной, определяющей неправомерное поведение несовершеннолетних.
Уровень преступности среди несовершеннолетних в России остается высоким, например, в 2015 г. число преступлений, совершенных несовершеннолетними или при их соучастии, составило 61,8 тыс.2, в 2014 г. 59,5 тыс.3 Только за январь – май 2016 г. выявлено 20,7 тыс. несовершеннолетних, совершивших преступления, из них в состоянии алкогольного опьянения — 2,9 тыс.4
Ненадлежащее воспитание либо полное игнорирование обязанностей по воспитанию и развитию детей родителями или лицами, на которых законом возложены такие обязанности, отражаются на поведении несовершеннолетних. Так, в 2015 г. в России на учете в подразделениях по делам несовершеннолетних органов внутренних дел (далее – ПДН ОВД, ПДН) состояли 152 717 детей, число несовершеннолетних, доставленных в ОВД за совершение правонарушений, составило 335 849 человек. При этом число состоявших на учете в ПДН ОВД родителей (иных законных представителей) несовершеннолетних в указанный период составило 134 133 человека. В 2015 г. в России проживало 40 025 детей, родители которых лишены родительских прав, несовершеннолетних, чьи родители ограничены в родительских правах, – 9 375 человек5. На начало 2016 г. на учете в государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей, находилось более 71 тыс. несовершеннолетних6.
2 Федеральная служба государственной статистики. URL: connect/rosstat_main/rosstat.
3 Российский статистический ежегодник. 2015 г. : стат. сб. М., 2015. С. 274.
4 Федеральная служба государственной статистики. URL: connect/rosstat_main/rosstat.
5 Там же.
6 Усыновление в России. Интернет-проект Министерства образования и науки в
Российской Федерации. URL: .
Кроме того, такие дети часто сами становятся потерпевшими от
преступных посягательств, например, в 2015 г. было зарегистрировано 96 479
преступлений, совершенных в отношении несовершеннолетних,
потерпевшими признано 102 695 детей. Только в первом квартале 2015 г.
число несовершеннолетних, пострадавших от преступных посягательств со
стороны членов их семей возросло на 52,7 %7. Совершенно справедливо в
Указе Президента Российской Федерации от 1 июня 2012 г. № 761 «О
Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012–2017 годы»
отмечается, что одна из наиболее опасных проблем в России – это насилие
над детьми, в то время как значительная часть правонарушений против
жизни, здоровья, половой неприкосновенности несовершеннолетних
совершается в семье родителями, лицами, заменяющими родителей, иными
членами семьи. Ситуация в сфере профилактики правонарушений против
детей, защиты их прав, является на сегодняшний день
неудовлетворительной8.
Учитывая основные направления современной государственной семейной политики в России — поддержка семьи, оказание помощи родителю, лишенному родительских прав, в целях возвращения ребенка в биологическую семью, — такие меры ответственности, как лишение родительских прав, отстранение опекуна или попечителя от исполнения возложенных на них обязанностей, не являются сегодня приоритетными. В то время как административная ответственность родителей (иных законных представителей) несовершеннолетних за ненадлежащее исполнение обязанностей продолжает быть действенной мерой профилактики безнадзорности и правонарушений детей, а применение мер такой ответственности позволяет воздействовать на
7 Интервью официального представителя Следственного комитета РФ Владимира
Маркина. URL: .
8 О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012–2017 годы : указ
Президента Российской Федерации от 1 июня 2012 г. № 761 // Собрание законодательства
Российской Федерации. 2012. № 23, ст. 2994.
родителей или иных законных представителей несовершеннолетних, не препятствуя их общению с ребенком.
Вместе с тем в правовом регулировании отношений в области установления и применения административной ответственности за неисполнение родителями (иными законными представителями) несовершеннолетних обязанностей по их содержанию и воспитанию существует ряд вопросов, требующих повышенного внимания. Среди них: недостаточная эффективность мер административной ответственности — предупреждения и административного штрафа, применяемых к родителям (иным законным представителям) несовершеннолетних, не исполняющим обязанностей по содержанию и воспитанию детей вследствие злоупотребления алкоголем, наркотическими веществами, нежелания иметь стабильный заработок, ставящих свою семью в социально опасное положение иными способами; осуществление производства по делам об административных правонарушениях, связанных с неисполнением обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних, комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее — КДН и ЗП, комиссии) — органом, члены которого (в большинстве своем) не имеют юридического образования; и другие.
Все вышеизложенное, а также недостаточная научная разработанность указанных вопросов определили необходимость научного исследования административной ответственности за неисполнение обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних их родителями (иными законными представителями) и выработку имеющих практическое значение теоретических предложений по совершенствованию данного публично-правового института.
Состояние научной разработанности темы. Проблемные вопросы ответственности родителей за неисполнение обязанностей по содержанию и воспитанию детей рассматривались в разное время учеными в рамках уголовного права, административного права, гражданского и семейного права,
криминологии. Вопросам уголовной ответственности за нарушение прав де
тей на содержание и воспитание их родителями посвящены работы Г. А.
Аванесова, Р. В. Полтарыгина, Т. А. Владыкиной и др. Проблемам воспита
ния и содержания несовершеннолетних, обязанностей и прав их родителей
(иных законных представителей), а также прав и обязанностей самих несо
вершеннолетних значительное внимание уделено такими авторами, как:
М. В. Антокольская, А. Е. Казанцева, В. В. Кулапов, Л. Ю. Михеева,
А. М. Нечаева, Л. Н. Пчелинцева, Н. А. Темникова и др.
Обязанностям и ответственности родителей несовершеннолетних посвящены исследования представителей отраслевых наук: Ю. Ф. Беспалова, Н. Е. Борисовой, Е. М. Ворожейкина, О. Ю. Ильиной, В. М. Кормщикова, Т. А. Лагошиной, В. Н. Леженина, В. К. Негоденко, Н. Н. Тарусиной, др.
Вместе с тем указанные авторы не подвергали детальному анализу правовой институт административной ответственности родителей (иных законным представителей) несовершеннолетних.
Отдельным вопросам административной ответственности родителей
(иных законных представителей) несовершеннолетних в последние годы бы
ли посвящены диссертационные исследования ряда ученых:
Е. Ю. Корчагиной (2001 г.), С. В. Зуевой (2000 г.), В. Н. Закопырина (2006 г.),
Д. В. Деменчук (2014 г.), — но указанные работы лишь фрагментарно затра
гивают рассматриваемую проблему или носят общий характер.
В диссертационной работе С. И. Долговой (2014 г.) предпринято детальное научное исследование института административной ответственности родителей и лиц, их заменяющих, за неисполнение обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних в Российской Федерации, но сделан акцент на отграничении правонарушения, предусмотренного ст. 5.35 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ), от уголовно наказуемого аналога, сопряженного с жестоким обращением с ребенком, а также на деятельности инспекторов ПДН. Кроме того, следует отметить, что в период 2014 – 2016 гг. произошли су-
щественные изменения в административном законодательстве, регулирующем отношения, возникающие по поводу привлечения к административной ответственности родителей за неисполнение обязанности по содержанию несовершеннолетних детей, правовое положение КДН и ЗП и др.
В данном исследовании с учетом последних изменений законодательства рассматриваются иные проблемы, связанные с реализацией детьми права на содержание и воспитание их родителями (иными законными представителями), в том числе привлечение последних к административной ответственности.
Цель и задачи диссертационного исследования. Основной целью диссертационного исследования является проведение системного анализа института административной ответственности родителей (иных законных представителей) несовершеннолетних за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей по их содержанию и воспитанию, разработка обоснованных предложений по совершенствованию законодательства об административной ответственности за нарушение прав детей на содержание и воспитание их родителями (иными законными представителями).
Для достижения указанной цели выдвигаются следующие задачи:
сформулировать понятие и выделить признаки административной ответственности родителей (иных законных представителей) несовершеннолетних за неисполнение обязанностей по их содержанию и воспитанию;
исследовать составы административных правонарушений, предусмотренных ст. 5.35 КоАП РФ, и выделить особенности элементов указанных составов;
охарактеризовать административные наказания, применяемые КДН и ЗП к родителям (иными законными представителям) несовершеннолетних, не исполняющим обязанностей по их содержанию и воспитанию;
выделить и охарактеризовать особенности производства по делам об административных правонарушениях, связанных с неисполнением обязанно-
стей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних их родителями (иными законными представителями);
— охарактеризовать правовое положение и деятельность территори
альных КДН и ЗП как органа, уполномоченного рассматривать дела об адми
нистративных правонарушениях, связанных с неисполнением обязанностей
по содержанию и воспитанию несовершеннолетних;
— разработать теоретические положения и практические рекомендации
по совершенствованию правового регулирования в сфере привлечения к ад
министративной ответственности за нарушение прав несовершеннолетних на
содержание и воспитание их родителями или иными законными представи
телями.
Объект исследования составляют общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации института административной ответственности в отношении родителей (иных законных представителей) несовершеннолетних за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей по содержанию и воспитанию детей.
Предметом исследования являются теоретические представления о состоянии и перспективах развития института административной ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение родителями (иными законными представителями) несовершеннолетних своих обязанностей в отношении детей, совокупность нормативных правовых актов, составляющих правовую основу административной ответственности в исследуемой сфере, а также практика правоприменительной деятельности в сфере реализации несовершеннолетними своих прав на содержание и воспитание их родителями (иными законными представителями).
Методологическую основу диссертации составляет совокупность методов научного познания, использованных в процессе осуществления исследования. В качестве основных методов применялись: формально-юридический, историко-правовой, сравнительно-правовой, статистиче-
ский, анкетирование, контент-анализ нормативных и научных источников, освещающих заявленную проблему.
Теоретическую основу работы составляют научные труды, в том числе монографии и диссертации, учебники и учебные пособия, публикации в периодических изданиях по общей теории государства и права, административному, уголовному, гражданскому, семейному праву, криминологии, педагогике.
К исследованиям, имеющим фундаментальное и методологическое зна
чение для данного исследования, относятся труды отечественных теоретиков
права: С. С. Алексеева, Б. Т. Базылева, С. Н. Братуся, Н. В. Витрука,
О. С. Иоффе и др.
Отдельные вопросы административной ответственности исследовали:
А. Б. Агапов, Ю. С. Адушкин, Д. Н. Бахрах, И. Л. Бачило, И. А. Галаган,
А. А. Демин, П. И. Кононов, А. П. Коренев, А. И. Лепешкин, Ю. А. Лукаш,
А. Е. Лунев, И. В. Максимов, Е. Н. Пастушенко, Б. В. Россинский,
Е. А. Сенцова М. С. Студеникина, И. В. Тимошенко, А. А. Ушацкая,
Н. Ю. Хаманева, С. Н. Чмырев, М. Д. Шиндяпина, В. А. Юсупов,
О. М. Якуба и др.
Весомый вклад в становление и развитие учения о правовом регулирова
нии производства по делам об административных правонарушениях внесли ад-
министративисты: О. И. Бекетов, В. В. Головко, А. С. Дугенец, С. Т. Гончарук,
Е. В. Додин, Ю. М. Козлов, М. Я. Масленников, В. И. Новоселов,
И. В. Панова, Э. Н. Ренов, Н. Г. Салищева, Ю. П. Соловей, В. Д. Сорокин, Ю. Н. Старилов, В. В. Черников, А. П. Шергин и др.
Нормативная база исследования представлена международно-правовыми актами, Конституцией Российской Федерации, федеральными законами Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, ведомственными нормативными актами Министерства образования и науки Российской Федерации, МВД России, Феде-
ральной службы судебных приставов, Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, ведомственными нормативными актами субъектов Российской Федерации, нормативными документами муниципальных образований, нормативными правовыми актами и иными документами зарубежных стран (Украины, Беларуси, Казахстана, Молдовы, Франции, Германии), материалами постановлений Конституционного Суда Российской Федерации, Пленума Верховного Суда Российской Федерации.
Информационную базу исследования составляют обобщенные данные правоприменительной практики КДН и ЗП, публикации в периодической печати о состоянии законности и правопорядка в сфере реализации прав и законных интересов несовершеннолетних. Эмпирическую базу исследования составили материалы статистики, полученные путем:
изучения и анализа 397 дел об административных правонарушениях, связанных с неисполнением родителями (иными законными представителями) несовершеннолетних обязанностей по содержанию и воспитанию детей, рассмотренных территориальными комиссиями;
проведения интервьюирования и анкетирования граждан, обладающих специальным статусом (родителей, усыновителей, опекунов, попечителей, приемных родителей); членов КДН и ЗП;
изучения и анализа документов, отражающих деятельность территориальных комиссий (протоколы заседаний; комплексные планы органов местного самоуправления по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; акты обследования жизни и воспитания несовершеннолетних и др.).
Научная новизна работы определяется тем, что в ней исследованы малоизученные теоретические и практические проблемы административной ответственности за неисполнение (ненадлежащее исполнение) родителями или иными законными представителями несовершеннолетних обязанностей по содержанию и воспитанию детей, а также предложены пути их решения.
На основе историко-правового и теоретического анализа с учетом современных тенденций проведено исследование института административной ответственности за нарушение прав детей на содержание и воспитание их родителями или иными законными представителями.
Впервые предлагается при рассмотрении дела об административном правонарушении, связанном с неисполнением родительских обязанностей, участие социального педагога как представителя несовершеннолетнего потерпевшего, права которого на содержание и воспитание нарушаются его родителями (иными законными представителями); проведение обследования условий жизни и воспитания ребенка рассматривается как применение меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.
Сформулирован ряд предложений по внесению изменений в КоАП РФ, Семейный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 1995 г. № 223-ФЗ (далее — СК РФ), Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», Положение о Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 6 мая 2006 г. № 272.
Научная новизна диссертационного исследования конкретизируется и в
основных положениях, выносимых на защиту:
-
Обосновано, что обязанность зарегистрировать рождение ребенка в течение срока, установленного законом, является обязанностью по надлежащей защите прав и законных интересов несовершеннолетнего и представлению его интересов перед третьими лицами, за неисполнение которой родители (иные законные представители) несовершеннолетних могут быть привлечены к административной ответственности в соответствии с ч. 1 ст. 5.35 Ко-АП РФ.
-
Установлено, что забота о здоровье ребенка предполагает надзор за ребенком, недопущение оставления несовершеннолетнего без присмотра взрослых; забота о психическом, духовном и нравственном развитии преду-
сматривает определение родителями места и времени пребывания детей. На уровне регионального законодательства обязанность родителей по воспитанию детей, закрепленная в СК РФ, детализируется. Считаем целесообразным уточнение обязанностей родителей (иных законных представителей) несовершеннолетних по отношению к детям на федеральном уровне — в СК РФ. Привлечение к ответственности родителей (иных законных представителей) несовершеннолетних за неисполнение обязанности по надзору за детьми должно осуществляться в соответствии с ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ.
3. Обоснована необходимость выделения состава административного
правонарушения родителей (иных законных представителей) несовершенно
летних, когда неисполнение или ненадлежащее исполнение указанными
субъектами обязанностей по воспитанию детей влечет совершение несовер
шеннолетним, не достигшим возраста административной или уголовной от
ветственности, деяния, содержащего признаки административного правона
рушения либо преступления.
-
Предлагается введение обязательных работ как вида административного наказания для родителей (иных законных представителей) несовершеннолетних, привлекаемых к ответственности в соответствии с ч. 1 ст. 5.35 Ко-АП РФ, в виду неэффективности предупреждения и административного штрафа как мер воздействия на указанных субъектов, не исполняющих родительских обязанностей и злоупотребляющих алкогольной, спиртосодержащей продукцией, наркотическими средствами, а также не имеющих стабильного дохода.
-
Определена целесообразность наделения функциями представителя несовершеннолетнего в соответствии со ст. 25.5 КоАП РФ социального педагога или педагога-психолога образовательной организации, где обучается несовершеннолетний, в целях обеспечения объективного рассмотрения дела и надлежащей защиты прав и интересов несовершеннолетнего в ситуации, когда родители не могут осуществлять функций законного представителя, учи-
тывая запрет законодателя на представление интересов детей родителями (иными законными представителями), когда установлено, что между интересами родителей и детей имеются противоречия.
-
Обосновывается обязательное участие прокурора в делах об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.35 КоАП РФ, с учетом необходимости обеспечения квалифицированной юридической защиты прав и законных интересов несовершеннолетних в случаях, когда их права нарушаются родителями (иными законными представителями),
-
В целях повышения эффективности реализации мер административной ответственности родителей (иных законных представителей) несовершеннолетних внесены предложения по совершенствованию законодательства:
а) заменив термин «законные представители несовершеннолетних» на
более общую правовую конструкцию — «лица, заменяющие родителей», под
которыми понимаются усыновители, опекуны, попечители, приемные роди
тели, патронатные воспитатели (в случаях предусмотренных законами субъ
ектов Российской Федерации), организации для детей-сирот и детей, остав
шиеся без попечения родителей, изложить текст названия ст. 5.35 КоАП РФ в
следующей редакции: «Неисполнение родителями (лицами, заменяющими
родителей) несовершеннолетних обязанностей по содержанию и воспита
нию несовершеннолетних».
б) в ч. 2 ст. 5.35 КоАП РФ слова «их права на общение с родителями
или близкими родственниками» заменить словами «их права на общение с ро
дителями и (или) другими родственниками»;
в) привести формулировку нормы ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ в соответствие
с нормами СК РФ Федерального закона «Об образовании в Российской Фе
дерации», заменив слово «обучению» на слова «обеспечению получения ими
общего образования»;
г) ч. 3 ст. 3.13 КоАП РФ после слов «женщинам, имеющим детей в
возрасте до трех лет» дополнить словами: «одиноким родителям (лицами,
заменяющими родителей) несовершеннолетних, воспитывающим детей в возрасте до трех лет»;
д) ч. 1 ст. 27.1 КоАП РФ дополнить пунктом 13: «13) обследование се-
мейно-бытовых условий жизни несовершеннолетнего.»;
е) дополнить главу 27 КоАП РФ статьей 27.20, изложив ее в следую
щей редакции:
«Статья 27.20. Обследование семейно-бытовых условий жизни несовершеннолетнего
1. Обследование семейно-бытовых условий жизни несовершенно
летнего — действия, осуществляемые с целью установления обстоятельств и
условий содержания, воспитания и развития несовершеннолетнего его роди
телями (лицами их заменяющими), обеспечения ими получения несовершен
нолетним общего образования.
2. Обследование семейно-бытовых условий жизни несовершеннолетне
го вправе осуществлять:
-
должностные лица органов внутренних дел (полиции) — при выявлении административных правонарушений, предусмотренных статьями 5.35, 6.10, 6.23 настоящего Кодекса — в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти в области внутренних дел Российской Федерации;
-
члены комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав — при выявлении административных правонарушений, предусмотренных статьями 5.35, 6.10, 6.23 настоящего Кодекса — в порядке, установленном высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
3) должностные лица органов и учреждений системы профилактики
безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних — в порядке, уста
новленном органами исполнительной власти субъектов Российской Федера
ции.»;
ж) дополнить п. 1 ст. 11 Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» текстом: «В Российской Федерации действуют следующие комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав: Правительственная комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав; комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, созданные высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Порядок создания Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав и осуществление ею деятельности определяется Положением о Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации»;
з) дополнить Положение о Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав пунктом 4.1, изложив его в следующей редакции: «4.1. Решения и иные акты Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, принятые в пределах ее компетенции, обязательны для комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, созданных высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и территориальных комиссий, иных органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».
Теоретическая и практическая значимость выводов и предложений, сформулированных в диссертации, состоит в том, что они отражают современное видение решения проблем административной ответственности родителей (иных законных представителей) несовершеннолетних за неисполнение обязанностей по воспитанию и содержанию несовершеннолетних и в силу этого могут способствовать дальнейшему научному анализу вопросов предупреждения неисполнения родителями (иными законными представителями) своих обязанностей в отношении детей и, как следствие, деликтного поведения несовершеннолетних, улучшению правового регулирования производст-
ва по делам об административных правонарушениях, совершенных родителями (иными законными представителями) несовершеннолетних, а также совершенствованию практики применения норм о привлечении указанных субъектов к административной ответственности. Кроме того, содержание и результаты исследования могут быть использованы в процессе обучения и повышения квалификации профессиональных кадров, занятых в КДН и ЗП.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре административного и финансового права частного образовательного учреждения высшего образования «Омская юридическая академия», где проходили обсуждения результатов исследования и рецензирование работы.
Основные положения диссертационного исследования изложены в форме докладов на международных и всероссийских научно-практических конференциях в Омске (2009 – 2014 гг.), Челябинске (2008 г.), Екатеринбурге (2008 г.), в тридцати пяти научных статьях, из которых девять опубликованы в журналах, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации для опубликования результатов диссертационных исследований.
Кроме того, результаты диссертационного исследования были внедрены в работу КДН и ЗП административных округов г. Омска и муниципальных районов Омской области, а также нашли свою практическую реализацию в форме предложений по внесению изменений и дополнений в КоАП РФ. Выводы и предложения, сформулированные по итогам исследования, использованы в процессе преподавания учебной дисциплины «Административное право» студентам АНОО ВО «Сибирский институт бизнеса и информационных технологий» и АНО ВО «Омский экономический институт».
Структура и объем диссертации. Структура работы обусловлена целью, задачами и логикой исследования и состоит из введения, двух глав, объединяющих 6 параграфов, заключения, списка использованных источников и приложений.
Особенности составов административных правонарушений, предусмотренных ст. 5.35 КоАП РФ
Составы правонарушений, связанных с ненадлежащим воспитанием и содержанием детей их родителями (иными законными представителями) или неисполнением указанных обязанностей, предусмотрены ст. 5.35 КоАП РФ. Причем в ч. 1 законодатель предусматривает ответственность за ненадлежащее исполнение или неисполнение родительских обязанностей по содержанию несовершеннолетних, их воспитанию и обучению, защите прав и интересов, а в ч. 2 — за нарушение определенных прав и интересов несовершеннолетних, что является частным случаем ненадлежащего воспитания и ненадлежащей защиты прав и интересов детей. Объектом административного правонарушения, предусмотренного чч. 2, 3 ст. 5.35 КоАП РФ, являются общественные отношения, связанные с правами детей и защитой их интересов1.
В отдельный состав административного правонарушения выделяются деяния родителей (иных законных представителей) несовершеннолетних, представляющие собой: лишение ребенка его права на общение с родителями, иными родственниками, если такое общение не противоречит его интересам; намеренное сокрытие места нахождения ребенка помимо его воли; неисполнение судебного решения об определении места жительства ребенка либо неисполнение судебного решения о порядке осуществления родительских прав; иное воспрепятствовании осуществлению родительских прав. Законодатель полагает, что вышеуказанные деяния представляют собой большую опасность для конкретного несовершеннолетнего и для общества в целом.
Следует отметить, что в Проекте федерального закона № 957581-6 «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях»2 в отдельные составы административных правонарушений (ненадлежащего исполнения родительских обязанностей по воспитанию и защите прав и интересов детей или не исполнения указанных обязанностей) выделены:
1) лишение несовершеннолетнего права на общение с родителями, близкими родственниками (если такое общение не противоречит его интересам); намеренное сокрытии места нахождения ребенка помимо его воли; иное воспрепятст 34 вование осуществлению родителями прав на воспитание и образование детей и на защиту их прав и интересов (ч. 2 ст. 10.1);
2) неисполнение родителями или иными законными представителями несовершеннолетних судебного решения: об определении места жительства детей; об определении места жительства детей на период до вступления в законную силу судебного решения об определении их места жительства; о порядке осуществления родительских прав; о порядке осуществления родительских прав на период до вступления в законную силу судебного решения (ч. 4 ст. 10.1).
Полагаем, что, по мнению разработчиков проекта КоАП РФ, негативные последствия этих двух составов разные, в силу чего они выделены как отдельные составы и отграничены от состава, определенного в ч. 1 ст. 10.11; также для них установлен значительно больший размер административного штрафа2.
Кроме того, ч. 2 ст. 6.10, ч. 2 ст. 6.23 КоАП РФ предусматривает составы административного правонарушения, где законодатель в качестве непосредственного объекта определяет отношения по реализации детьми права на заботу и сохранение их здоровья, в то время как обеспечение сохранности здоровья несовершеннолетнего, обязанность заботиться о психическом и физическом развитии ребенка, о его здоровье является составной частью обязанности по надлежащему воспитанию (п. 1 ст. 63 СК РФ) ребенка его родителями. Совершенно справедливо, на наш взгляд, С. И. Долгова предлагает объединить составы ст. ст. 5.35, 6.10 в отдельной главе «Административные правонарушения, посягающие на права и законные интересы несовершеннолетнего»3, поскольку автором определен для них общий объект. Таким образом, законодатель выделяет отдельные составы, где одним из объектов являются отношения по реализации несовершеннолетними своих прав на заботу со стороны родителей (иных законных представителей), права на воспитание и защиту. На наш взгляд, это обусловлено тем, что последствия такого ненадлежащего воспитания или неисполнения обязанностей по воспитанию детей, защите их прав и интересов имеют более негативные последствия как для несовершеннолетнего, чьи права нарушаются, так и для общества в целом (по сравнению с неисполнением родительских обязанностей в случаях, предусмотренных ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ). Этим обусловлены и более высокие штрафные санкции, установленные в ч. 2 ст. 6.10, ч. 2 ст. 6.23 КоАП РФ1.
Также следует отметить, что изменения, внесенные в КоАП РФ Федеральным законом от 3 июля 2016 г. № 326-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации по вопросам совершенствования оснований и порядка освобождения от уголовной ответственности»2 предусматривают в ч. 1 ст. 5.35.1 КоАП РФ ответственность за нарушение права ребенка на содержание его родителями (иными законными представителями) наряду с ранее установленной законодателем ответственностью в ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ. Поскольку форма и порядок предоставления содержания своему несовершеннолетнему ребенку определяются родителями (усыновителями) самостоятельно (ст. 80 СК РФ), то выполнение такой обязанность может осуществляться самостоятельно и добровольно без решения суда или соглашения об уплате алиментов. За нарушение указанной обязанности и предусмотрена ответственность в ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ.
Административные наказания за неисполнение родителями (иными законными представителями) несовершеннолетних обязанностей по содержанию и воспитанию детей
Производство по делам об административных правонарушениях в теории административного процесса занимает важное место. По поводу этой правовой категории нет единого мнения среди ученых1.
Производство по делам об административных правонарушениях — это всегда деятельность2, причем деятельность компетентных органов и должностных лиц, осуществляемая в особом процессуальном порядке3. Законодатель не дает легального определения понятия «производство по делам об административных правонарушениях». В самом общем виде это производство можно представить как совокупность административно-процессуальных норм, как деятельность уполномоченных органов и должностных лиц, основанную на этих нормах4.
Производство по делам об административных правонарушениях, связанных с неисполнением (ненадлежащим исполнением) обязанностей в отношении несовершеннолетних их родителями (иными законными представителями) представляет собой последовательный ряд административно-процессуальных действий судей, КДН и ЗП, иных уполномоченных органов и должностных лиц, направленных на всестороннее, полное, объективное, своевременное выяснение обстоятельств дела об административном правонарушении, посягающем на права детей на содержание и воспитание, а также его разрешение в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, выявление причин и условий, способствовавших совершению данного правонарушения.
Дело об административном правонарушении «движется» от одной стадии к последующей, причем каждая из них является относительно самостоятельной частью производства, но наряду с общими задачами производства имеет свойственные именно ей задачи и особенности1.
Производство по делам об административных правонарушениях, связанных с неисполнением родителями обязанностей по воспитанию и содержанию несовершеннолетних, выступает разновидностью административно-юрисдикционного производства.
Данное производство, во-первых, неразрывно связано с реализацией такой формы государственного принуждения, как административная ответственность. Следовательно, необходимо надлежащее правовое регулирование всех этапов этой процедуры, юридический результат которой представляет собой реальную меру административного наказания.
Во-вторых, здесь отмечается особый субъектный состав производства: с одной стороны, коллегиальный орган — территориальная КДН и ЗП (в установленных законом случаях — судья); а с другой — родители или иные законные представители, обязанные осуществлять воспитание и содержание несовершеннолетних.
В-третьих, правонарушители — родители или иные законные представители несовершеннолетних, в данном случае обладают специальным статусом и наделены законодателем обязанностями воспитывать, содержать ребенка, обучать, защищать его права и законные интересы.
В-четвертых, единственным органом, рассматривающим подобные дела, является территориальная комиссия. Судьи рассматривают дела в случае направления им дела КДН и ЗП (по ч. 3 ст. 5.35 КоАП РФ), дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 5.35.1 КоАП РФ; районные (городские) суды — в порядке обжалования (опротестования) решения комиссии.
По мнению Д. Н. Бахраха, производство по делам об административных правонарушениях — это деятельность уполномоченных субъектов по применению административных взысканий, осуществленная в административно-процессуальной форме. Основными элементами процессуальной формы являются группы норм, регулирующих: цели производства; принципы производства; круг его участников, их права и обязанности; систему совершаемых действий, их последовательность, стадии производства; сроки совершения действий; виды и условия использования доказательств и др.1 Обязательными элементами рассматриваемого производства являются: задачи; стадии; процессуальные сроки; круг участников, их права и обязанности. Стадия административного производства — это совокупность административно-процессуальных действий, совершаемых особым кругом субъектов для решения конкретных административно-процессуальных задач2: наказания виновного родителя (иного законного представителя) несовершеннолетнего за неисполнение (ненадлежащее исполнение) родительских обязанностей, предупреждения повторного совершения такого административного правонарушения, и др.
Стадии — это звенья, сменяющие последовательно друг друга и образующие производство по делам об административных правонарушениях. Каждая стадия, имея свои специфические задачи, отвечает общим целям производства, за-1 Бахрах Д. Н. Административное право России : учебник для вузов. Д. Н. Бахрах. М., 2002. 90 крепленным в ст. 24.1 КоАП РФ. Стадиям производства по делам об административных правонарушениях, связанных с неисполнением обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних, присущи все признаки, выделяемые для стадий производства вообще.
На первой стадии — возбуждение дела — создаются предпосылки для выполнения задач, определенных законодателем в ст. 24.1 КоАП РФ. Задачами производства по делам об административных правонарушениях, связанных с неисполнением родителями или иными законными представителями обязанностей по воспитанию и содержанию несовершеннолетних, являются:
Проблемы рассмотрения дела об административном правонарушении, пересмотра и исполнения постановлений о неисполнении родителями или иными законными представителями несовершеннолетних обязанностей по их содержанию и воспитанию
Кроме того, Положением о комиссиях по делам несовершеннолетних, утвержденным постановлением СНК от 11 июля 1931 г., была закреплена территориальная система организации деятельности комиссий, основные полномочия и порядок взаимоотношений с другими учреждениями. Анализ данного документа позволяет провести параллель с современным Примерным положением о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав, регулирующим те же вопросы.
Временно прекратили существовать комиссии с 1935 г. в связи с изменением политики государства в отношении несовершеннолетних правонарушителей и принятием СНК СССР и ЦК ВПК(б) постановления от 31 мая 1935 г. «О ликвидации детской беспризорности и безнадзорности»1. Комиссии по делам несовершеннолетних были заменены секциями по борьбе с детской беспризорностью и безнадзорностью районных и городских Советов крупных городов (п. 16 указанного постановления). В 1961 г. комиссии по делам несовершеннолетних были восстановлены согласно Положению о комиссиях по делам несовершеннолетних, утвержденному указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 августа 1961 г. В деятельности комиссий было оставлено административно-юрисдикционное направление, включающее полномочия по рассмотрению дел о правонарушениях несовершеннолетних и их родителей.
Положение о комиссиях по делам несовершеннолетних, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 июня 1967 г.2, сохранив указанные полномочия комиссий, добавило организационное направление деятельности, предназначенное для объединения и координации усилий государственных органов и общественных организаций по предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, а также их устройству и охране принадлежащих им прав. Таким образом, основы функционирования комиссии и цели ее деятельности, обозначенные в первых Декретах, остались прежними.
Учитывая исторический опыт правового регулирования отношений, возникающих при создании и функционировании комиссий, а также направлений их деятельности, современный законодатель, в целом, сохранил подход в регулировании указанных отношений. Одним из основных нормативных правовых актов, закрепляющих основы деятельности, указанных в нем органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, является Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних». С его
136 принятием наименование «комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав» заменило прежнее — «комиссии по делам несовершеннолетних», в результате чего выделена основная задача таких органов, включая КДН и ЗП, — осуществление мер по защите и восстановлению прав и законных интересов несовершеннолетних.
Отдельные вопросы о порядке создания, системе КДН и ЗП, цели и полномочиях комиссии, в том числе в административно-юрисдикционной деятельности, регулируют федеральные нормативные правовые акты: Федеральный закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», Примерное положение о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее – Примерное положение), КоАП РФ. Необходимо отметить, что принятие Федерального закона от 26 апреля 2016 г. № 113-ФЗ «О внесении изменений в статью 11 Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» требовало внесения изменений и в Примерное положение с целью соответствия норм данного акта Федеральному закону «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», что и было сделано путем принятия Постановления Правительства РФ от 18 октября 2016 г. № 1061 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации».
Правовое регулирование указанных отношений осуществляется и на уровне субъектов РФ, например: Законом Омской области от 8 октября 2001 г. № 307-ОЗ «О системе профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в Омской области»1, Законом Омской области от 6 ноября 2014 г. № 1676-ОЗ «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Омской облас-ти»2, Законом г. Москвы от 13 апреля 2005 г. № 12 «Об организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав»3, Положением о комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при Правительстве Ом-1 137 ской области от 10 июня 2005 г. № 70-п1 и др. Кроме того, нормативные акты муниципального уровня также регламентируют ряд вопросов2.
Следует отметить, что законодатель регулирует вопросы создания и функционирования Правительственной КДН и ЗП отдельным актом — постановлением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2006 г. № 272 «О Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав»3, ранее — постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 1994 г. № 646 «О межведомственной комиссии по делам несовершеннолетних при Правительстве Российской Федерации»4. Причем, не указывая ни в одном из перечисленных федеральных документов5, что Правительственная комиссия; комиссии, созданные высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ и территориальные комиссии составляют единую систему. Полагаем, что все три уровня комиссий составляют единую систему, в связи с чем такой подход законодателя к регулированию указанных отношений является, на наш взгляд, не вполне обоснованным
Деятельность комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав по привлечению к административной ответственности родителей или иных законных представителей несовершеннолетних и пути ее совершенствования
Кроме того, законодатель в ст. 11 Федерального закона «Об основах системы профилактики и безнадзорности правонарушений несовершеннолетних» закрепляет за КДН и ЗП в целях координации деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних довольно большой перечень направлений деятельности. А в региональных законах, например, в Законе Омской области «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Омской области» названо, помимо рассмотрения дел об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними, их родителями (законными представителями), еще четырнадцать направлений деятельности, в том числе: подготовка совместно с соответствующими органами, организациями или учреждениями представляемых в суд материалов по вопросам, связанным с содержанием несовершеннолетних в специальных учебно-воспитательных учреждениях закрытого типа, а также по иным вопросам, предусмотренным федеральным законодательством; выдача согласия на отчисление несовершеннолетних обучающихся, достигших возраста пятнадцати лет и не получивших основного общего образования, организациям, осуществляющим образовательную деятельность; выдача при наличии согласия родителей (законных представителей) несовершеннолетнего обучающегося и органа местного самоуправления Омской области, осуществляющего управление в сфере образования, согласия на оставление несовершеннолетними, достигшими возраста пятнадцати лет, общеобразовательных организаций до получения основного общего образования; обеспечение оказания помощи в трудовом и бытовом устройстве несовершеннолетних, освобожденных из учреждений уголовно-исполнительной системы либо вернувшихся из специальных учебно-воспитательных учреждений, а также состоящих на учете в уголовно-исполнительных инспекциях, содействия в определении форм устройства других несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства. Полагаем, что территориальные комиссии, в соответствии со своим правовым статусом и многообразием направлений работы в целях координации деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, могут быть в перспективе освобождены законодателем от административно-юрисдикционной деятельности.
Идея о том, что КДН и ЗП должны полностью освобождаться от функций органа внесудебной юрисдикции, отражена и в положении п. 4 «Меры, направленные на создание дружественного к ребенку правосудия» раздела VI Указа Президента РФ «О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012– 2017 годы».
Сегодня возможность передачи дела в суд у комиссий предусмотрена только в случае совершения повторного в течение года правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 5.35 КоАП РФ. В этом случае готовится мотивированное определение о передаче дела на рассмотрение судье. Примечательно, что возможность передачи дела в суд ранее предоставлялась КДН и ЗП, такая возможность определялась Инструкцией комиссиям по делам несовершеннолетних от 19 июня 1920 г., разработанной народными комиссариатами просвещения, здравоохранения и юстиции1 как мера, применяемая к несовершеннолетнему, чье дело рассматривалось комиссией, если меры медико-педагогического характера не возымели своего действия2.
Полагаем, что в перспективе дела об административных правонарушениях, связанных с неисполнением или ненадлежащим исполнением обязанностей в отношении несовершеннолетних их родителями (иными законными представителями) должны рассматриваться судьями ювенальных судов, которые буду учитывать особенности ситуаций, возникающих в семье. В настоящее время, когда такие суды созданы не во всех регионах, а ювенальная система России только формируется, считаем целесообразным рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.35 КоАП РФ, мировыми судьями.
Таким образом, анализ деятельности территориальных КДН и ЗП по привлечению к административной ответственности родителей (иных законных представителей) несовершеннолетних, а также правового статуса Правительственной КДН и ЗП, комиссий, созданных высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ и территориальных комиссий позволил сделать ряд предложений о внесении изменений и дополнений в ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», Положение о Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, Примерное положение о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав. Кроме того, нами поддерживается идея об освобождении в перспективе территориальных КДН и ЗП от функций органа внесудебной юрисдикции, отраженная в Указе Президента РФ «О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012–2017 годы».