Административная ответственность за нарушение законодательства о трудовой миграции Рыжкова Алина Николаевна

Содержание к диссертации

Введение

Глава 1. Сущность и содержание административной ответственности за нарушение законодательства о трудовой миграции

1. Правовые основы регулирования трудовой миграции 20

2. Принципы административной ответственности за нарушение законодательства о трудовой миграции 59

3. Нарушение законодательства о трудовой миграции как основание административной ответственности 70

Глава 2. Механизм реализации административной ответственности за нарушение законодательства о трудовой миграции

1. Виды административных правонарушений в области законодательства о трудовой миграции 88

2. Органы, рассматривающие дела об административных правонарушениях в области законодательства о трудовой миграции 137

3. Административные наказания за нарушение законодательства о трудовой миграции 164

Заключение 178

Библиография 183

• Принципы административной ответственности за нарушение законодательства о трудовой миграции
• Нарушение законодательства о трудовой миграции как основание административной ответственности
• Органы, рассматривающие дела об административных правонарушениях в области законодательства о трудовой миграции
• Административные наказания за нарушение законодательства о трудовой миграции

Введение к работе

Актуальность темы исследования. В условиях глобализации миграционных процессов, существующего экономического и демографического кризисов и эволюции мировой экономики такое явление, как трудовая миграция, выходит на совершенно новый уровень развития. Традиционно трудовую миграцию связывают с желанием человека изменить в лучшую сторону условия своего труда, перемещаясь либо внутри своей страны, либо пересекая границы других государств. Так или иначе, трудовая миграция населения есть и остается сложным социальным процессом на протяжении последних десятков лет.

На сегодняшний день трудовую миграцию можно охарактеризовать следующими особенностями: вовлечение в миграцию всех стран мира; реагирование потоков миграции на изменения в мировой экономике и возникновение лучших условий труда и его оплаты, чем в стране пребывания работника; рост нелегальной миграции; вынужденная трудовая миграция; увеличение значимости притоков мигрантов для принимающей страны; расширение масштабов трудовой миграции. Национальные рынки труда становятся открытыми для потока мигрантов, а сама трудовая миграция приобретает систематический характер для соответствующего государства.

По данным сведений Федеральной миграционной службы Российской Федерации (далее - ФМС России) за 4 месяца 2015 г. на территорию России въехало 6 026 774 иностранных граждан, из них около 2 млн. человек осуществляют трудовую деятельность нелегально, хотя и встали на миграционный учет¹.

В 2014 г. территориальными органами ФМС России в целях осуществления федерального государственного контроля (надзора) за пребыванием и проживанием иностранных граждан в Российской Федерации, трудовой дея-

Сведения по миграционной ситуации в Российской Федерации за 4 месяца 2015 года // Официальный сайт ФМС России. URL: statis-tics/data/details/135873/ (дата обращения 10.05.2015).

тельностью иностранных работников проведено 759 330 мероприятий, по выявлению фактов нарушения миграционного законодательства, выявлено 744 733 административных правонарушения в сфере миграции (гл. 18, ст. 19.27 КоАП РФ), выдворено в административном порядке за пределы Российской Федерации 136 488 иностранных гражданина, депортировано 2 546 мигрантов².

Впервые для современной России вопрос трудовой миграции стал актуален после подписания так называемого Беловежского соглашения³, подтвердившего роспуск СССР и создание Содружества Независимых Государств (СНГ). На фоне общего экономического и внешнеполитического кризисов гражданам бывшего государства пришлось решать проблему поиска иных условий для жизни и работы за пределами своей страны. Это привело к крупномасштабной вынужденной миграции населения.

Вскоре Российская Федерация стала территорией, принимающей большой поток трудовых мигрантов из СНГ. Соответственно, перед Россией встал вопрос о правовом регулировании миграционных процессов и об ответственности за нарушение правил трудовой миграции, в том числе об административной ответственности.

Следует признать, что юридическая наука административного права и административное законодательство не были в полной степени готовы к установлению административной ответственности в данной сфере в связи с отсутствием должного правового регулирования трудовой миграции.

Конституция РФ создала правовую основу для формирования законодательства о трудовой миграции, регулирующего статус отдельных категорий иностранных работников. Права и обязанности иностранных граждан, осуществляющих трудовую деятельность на территории России, гарантии их

Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Федеральной миграционной службы Российской Федерации на 2014 год и плановый период 2015 - 2017 годов // Официальный сайт ФМС России. URL: /iblock/b26/doklad_2014_naplan2015_2017.pdf (дата обращения: 10.05.2015).

8 декабря 1991 года Россия, Белоруссия и Украина подписали Соглашение о создании Содружества Независимых Государств (СНГ).

политических, экономических и социальных прав закреплены в главе 2 «Права и свободы человека и гражданина» Конституции РФ и обеспечиваются международными обязательствами России в этой области. Однако действующее законодательство окончательно не сформировано и не отвечает вызовам, которые существуют в Российской Федерации.

Наиболее важным шагом на пути к решению проблем административной ответственности за нарушение законодательства о трудовой миграции явилось принятие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях⁴ (далее - КоАП РФ), который содержал ряд статей, устанавливавших административную ответственность за нарушение правил привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы.

За последние годы административная ответственность в сфере трудовой миграции усилена путем принятия новых составов административных правонарушений, таких как: осуществление трудовой деятельности иностранным гражданином или лицом без гражданства вне пределов субъекта РФ, на территории которого ему выданы разрешительные документы; правонарушение в области трудовой миграции, совершенное в городе федерального значения Москве или Санкт-Петербурге либо в Московской или Ленинградской области; нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства срока обращения за выдачей патента.

Актуальность выбранной темы подтверждается еще и тем, что главой государства предложено не только ужесточить наказания за незаконную миграцию и за нарушения в сфере регистрационного учета, но и установить въезд для граждан СНГ только по заграничным паспортам⁵. В качестве основной проблемы названо неудовлетворительное состояние рынка труда, а отсутствие должного порядка, по словам Президента РФ, не только деформирует структуру занятости, но и вызывает дисбалансы в социальной сфере,

⁴ СЗ РФ. 07.01.2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 12.12.2012 «Послание Президента РФ Владимира Путина Федеральному Собранию» // РГ. № 287. 13.12.2012.

провоцирует национальные конфликты, обостряет криминогенную обстанов-

ку⁶.

В 2013 г. принята Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года , которая базируется на российских и зарубежных исследованиях в сфере управления миграционными процессами и обусловлена необходимостью обозначения стратегических ориентиров миграционной политики во взаимосвязи с ожидаемыми перспективами экономического, социального и демографического развития Российской Федерации.

Последние несколько лет правовое регулирование трудовой миграции стремительно меняется. Это вызвано значительным притоком трудовых мигрантов в Россию, большая часть которых составляет нелегальную иностранную рабочую силу; уклонением работодателей от должного оформления данной категории работников; отсутствием разрешительных документов для осуществления трудовой деятельности у иностранных граждан и сложностью процедуры их получения; внедрением электронных ресурсов при миграционном учете.

Только за четыре года было принято шесть федеральных законов, вносящих изменения в Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (далее - ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в РФ»), несколько изменений в КоАП РФ⁸.

Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 12.12.2013 «Послание Президента РФ Владимира Путина Федеральному Собранию» // РГ. № 282. 13.12.2013.

Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года (утв. Президентом РФ) // Документ опубликован не был. Текст документа приведен в соответствии с публикацией на сайте по состоянию на 13.06.2012.

о

Федеральный закон от 19.05.2010 № 86-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 24.05.2010. № 21. Ст. 2524 ; Федеральный закон от 24.11.2014 № 357-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 01.12.2014. № 48. Ст. 6638 ; Федеральный закон от 08.03.2015 № 56-ФЗ «О внесении изменений в статью 13.2

Эти и другие изменения, безусловно, влияют на объем установленной административной ответственности, так как появляются новые правовые нормы, порождающие общественные отношения, нуждающиеся в защите.

В решении задач административной ответственности за нарушения законодательства о трудовой миграции играет ФМС России, которая является специально уполномоченным органом исполнительной власти на осуществление функций по регулированию отношений межгосударственных перемещений людей, в том числе с целью их трудоустройства. Изменение подведомственности ФМС России и непосредственное ее подчинение Правительству Российской Федерации требует глубокого изучения взаимодействия ФМС России с иными органами исполнительной власти, осуществляющими функции в сфере трудовой миграции.

Комплексное изучение института административной ответственности за нарушение законодательства о трудовой миграции позволило найти необходимые решения для создания правильного механизма реализации привлечения к ответственности, а также разработать ряд предложений по совершенствованию законодательства в данной отрасли права.

Степень научной разработанности темы исследования.

Теоретическую основу настоящей работы составляют труды ученых в области теории государства и права: С.С. Алексеева, И.Л. Бачило, A.M. Васильева, Г.А. Гаджиева, А.Ф. Ефремова, Д.А. Липинского, B.C. Нерсесянца, Л.С. Явича и

др.

Теоретическую основу исследования составляют труды отечественных ученых, посвященные административной ответственности, административному процессу и производству по делам об административных правонарушениях: А.Б. Агапова, Е.А. Агеевой, Д.Н. Бахраха, КС. Вельского, И.И. Вереме-енко, И.А. Галагана, Ю.В. Герасименко, В.В. Головко, Г.Г. Гольдина, В.В. Де-

Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и статью 6 Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 09.03.2015. № 10. Ст. 1426.

нисенко, Е.В. Додина, А.С. Дугенца, А.И. Елистратова, СМ. Зырянова, Л.А. Калининой, А.А. Кармолицкого, Л.В. Коваля, Ю.М. Козлова, П.И. Кононова, А.П. Коренева, А.А. Кочина, Г.А. Кузьмичевой, Б.М. Лазарева, В.А. Лории, А.Е. Лунева, Н.В. Макарейко, В.М. Манохина, В.И. Майорова, М.Я. Масленникова, И.В. Пановой, Е.Н. Пастушенко, Н.И. Побежимовой Л.Л. Попова, Н.Ф. Поповой, А.С. Прудникова, Т.А. Прудниковой, В.Г. Розен-фельда, И.А. Романова, Б.В. Российского, Н.Г. Салищевой, А.Н. Сандугея, Ю.П. Соловья, СВ. Семенцова, П.П. Серкова, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старило-ва, М.С Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, М.Л. Тюркина, B.C. Харламова, А.П. Шергина, В.А. Юсупова, А.Ю. Якимова и др.

Понятие трудовой миграции в целом и отдельных ее аспектов изучали: Б.Д. Бреев, В.А. Волох, Г.С. Витковская, О.Д. Воробьева, O.K. Дадаев, А.П. Егоршин, Ж.А. Зайончковская, Т.И. Заславская, В.А. Ионцев, А.Н. Каменский, А.Я. Кибанов, Е.С Красинец, Т.И. Куценко, Е.Л. Мотрич, В.И. Му-комель, П.Ю. Островский, А.В. Топилин, Т.Я. Хабриева, Р.И. Цивилев, Т.Н. Юдина и др.

Рассмотрению административной ответственности за нарушение законодательства о трудовой миграции посвящены диссертационные исследования Н.П. Азарова (2010), К.Ю. Архиповой (2012), Я.Б. Гетман (2007), О.В. Катаевой (2007), К.П. Кондрашиной (2007), П.В. Коновалова (2007), А.А. Мишуниной (2004), Н.В. Поляковой (2008), Е.А. Симонова, Е.Е. Шабу-ровой (2011).

Следует отметить, что большинство перечисленных исследований было выполнено до внесения существенных изменений в законодательство о трудовой миграции и в гл. 18 КоАП РФ, посвященную административной ответственности в сфере трудовой миграции, в период с 2013 по 2015 г. В научных трудах последних лет анализируются административные составы правонарушений, которые на сегодняшний день дополнены новыми составами; часть исследований делает упор только на административно-правовое регулирова-

ниє трудовой миграции в России, не уделяя должного внимания административной ответственности.

Таким образом, можно утверждать, что наука административного права во многом исследовала проблемы административной ответственности, но тем не менее требуется комплексное изучение проблем административной ответственности за нарушение законодательства о трудовой миграции с учетом внесенных новелл и увеличение количества правонарушений в сфере трудовой миграции в целом.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе правотворчества и применения норм административной ответственности за нарушение законодательства о трудовой миграции.

Предметом выступают материальные и процессуальные нормы административного права, устанавливающие административную ответственность за нарушение законодательства о трудовой миграции, а также практика применения этих норм.

Цель и задачи диссертационного исследования. Целью настоящего исследования является разработка совокупности теоретических положений и практических рекомендаций, обеспечивающих новое представление об административной ответственности за нарушение законодательства о трудовой миграции, об эффективности функционирования механизма ее реализации. Для достижения поставленной цели были определены следующие задачи:

1. сформулировать понятие административной ответственности за нарушение законодательства о трудовой миграции, выявить особенности ее содержания и оснований;

2. дать характеристику принципам административной ответственности за нарушение законодательства о трудовой миграции;

3. охарактеризовать систему основных нормативных правовых актов Российской Федерации по данной теме;

4. рассмотреть нормы, определяющие административно-правовой статус иностранного трудового мигранта и предложить пути их совершенствования;

5. сформировать систему норм, устанавливающих административную ответственность за нарушение законодательства о трудовой миграции;

6. исследовать порядок реализации административной ответственности за нарушение законодательства о трудовой миграции и предложить меры по его совершенствованию;

7. выявить проблемы административной ответственности, возникающие при осуществлении контрольной и надзорной функций органами исполнительной власти в сфере миграции и судами, разработать варианты решения данных проблем;

8. обобщить практику работы органов, рассматривающих дела об административных правонарушениях в области законодательства о трудовой миграции, разработать предложения по совершенствованию их деятельности;

9. сформулировать рекомендации по совершенствованию КоАП РФ и практики его применения, отвечающие реалиям законодательства о трудовой миграции.

Методология и методика исследования. Методологической основой исследования явились общие и частные научные методы познания объективной действительности. В работе использованы сравнительно-правовой, логико-юридический, конкретно-социологический, статистический, исторический методы исследования.

Нормативная и эмпирическая основа исследования. Нормативную базу диссертационного исследования составили: Конституция РФ, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Эмпирическую базу исследования составляют решения Конституционного Суда Российской Федерации, Верховных Судов республик Карелия, Марий Эл, Тыва, Камчатского краевого суда, Ленинградского областного суда, Московского городского суда, Оренбургского, Тамбовского, Ярославского областных судов, Санкт-Петербургского городского суда, Арбитражного суда Северо-Кавказского округа, Арбитражного суда Уральского округа, Девятого арбитражного апелляционного суда по вопросам, связанным с привлечением к административной ответственности за нарушение законодательства о трудовой миграции.

В диссертации использовались материалы по статистическим данным и программам, разработанным ФМС России за последние годы, обзоры миграционной и социальной политики, информационные и аналитические материалы научно-исследовательских учреждений, информационных служб и агентств.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что на основе новейшего законодательства о трудовой миграции проведено комплексное и системное научное исследование административной ответственности в данной сфере. Критерию новизны соответствуют следующие теоретические положения:

расширены теоретические представления о трудовой миграции как о социально-правовом явлении и объекте административных правонарушений;

в диссертации выявлены особенности содержания и основания возникновения административной ответственности за нарушение законодательства о трудовой миграции, дано авторское определение такой ответственности;

выявлены специфические признаки составов административных правонарушений в сфере трудовой миграции;

- определен круг соответствующих правонарушений и предложена
классификация составов административных правонарушений в данной сфере;

предложены пути совершенствования законодательства об административных правонарушениях в сфере трудовой миграции в части установления новых составов административных правонарушений, в связи со вступившими в силу изменениями в ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в РФ»;

обобщена практика работы органов, рассматривающих дела об административных правонарушениях в области законодательства о трудовой миграции за период с 2012 по 2015 гг., разработаны предложения по совершенствованию их деятельности.

Положения, выносимые на защиту:

1. Трудовая миграция представляет собой процесс перемещения иностранного гражданина или лица без гражданства через границу принимающего государства или по его территории в рамках установленного законодательством административно-правового режима с целью заключения трудового (гражданско-правового) договора с работодателем (нанимателем) на осуществление трудовой деятельности в пределах процедур и на сроки, установленные принимающим государством.

2. Для административного правонарушения в области законодательства о трудовой миграции обязательным признаком является общественная опасность такого деяния, юридическим выражением которого выступает его противоправность. В связи с этим дается авторское определение административного правонарушения в области законодательства о трудовой миграции - это общественно опасное, противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, посягающее на общественные отношения, связанные с режимом осуществления иностранным гражданином или лицом без гражданства трудовой деятельности в Российской Федерации, за которое КоАП РФ установлена административная ответственность.

Обоснование необходимости принятия Федерального закона «О миграции», определяющего основные направления миграционной политики Российской Федерации, принципы миграции, ключевые понятия в данной сфере, права и обязанности мигрантов (в том числе трудовых мигрантов), что должно способствовать выработке единой позиции государства в сфере внутренней и внешней миграции. Вариант структуры такого закона представлен в диссертации.

Предложение об установлении на федеральном уровне обязанности включения в документ, подтверждающий право иностранного гражданина на временное осуществление на территории субъектов Российской Федерации трудовой деятельности (патент), сведений о профессии трудовых мигрантов. Таким образом, указание профессии в разрешительных документах трудового мигранта должно стать обязательным для всех субъектов Российской Федерации. Это позволит отслеживать количество иностранных работников, занятых по определенной профессии, а также установит границы для поиска работы только по указанной профессии.

Обоснование необходимости установления в Федеральном законе «О правовом положении иностранных граждан в РФ» единого срока для продления патента или разрешения на работу, а именно не позднее 15 рабочих дней до окончания срока действия разрешительного документа. Предложение о необходимости дополнения КоАП РФ новыми составами в сфере трудовой миграции, устанавливающими административную ответственность с наказанием в виде штрафа:

за осуществление иностранным гражданином трудовой деятельности не по профессии, указанной в разрешении на работу или патенте, и привлечение работодателем (заказчиком услуг) иностранного гражданина не по профессии, указанной в разрешении на работу или патенте;

за неуведомление организацией, оказывающей услуги по трудоустройству, в течение трех дней со дня трудоустройства иностранного граж-

данина территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере миграции;

за непредоставление иностранным работником в территориальный орган исполнительной власти в сфере миграции копии трудового договора или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг) в течение двух месяцев со дня выдачи патента для иностранных граждан, осуществляющих трудовую деятельность у работодателей, если данная обязанность предусмотрена Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в РФ»;

за нарушение работодателем обязанности по возмещению расходов РФ, связанных с административным выдворением за пределы РФ или депортацией привлекаемого иностранного гражданина;

за нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства, осуществляющим трудовую деятельность вне пределов субъекта Российской Федерации, на территории которого ему выдано разрешение на работу или патент, в соответствии с установленным на федеральном уровне списком должностей сроков осуществления трудовой деятельности вне пределов указанного субъекта Российской Федерации;

за привлечение работодателем иностранного гражданина или лица без гражданства, осуществляющим трудовую деятельность вне пределов субъекта Российской Федерации, на территории которого ему выдано разрешение на работу или патент, в соответствии с установленным на федеральном уровне списком должностей с нарушением сроков осуществления трудовой деятельности вне пределов указанного субъекта Российской Федерации.

7. Обосновывается необходимость дальнейшей систематизации законодательства об административных правонарушениях в области законодательства о трудовой миграции, в частности, целесообразность объединения всех составов (как новых, предложенных автором в п. 6, так и закрепленных в настоящее время в разных главах Особенной части

КоАП РФ) в самостоятельную гл. 18 КоАП РФ под названием «Административные правонарушения в области защиты Государственной границы Российской Федерации и нарушения законодательства о миграции».

С учетом последних изменений Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в РФ» для гл. 18 КоАП РФ с обновленным названием предложена авторская классификация статей, подлежащих применению за нарушения законодательства о трудовой миграции:

нарушения иностранным гражданином или лицом без гражданства установленного порядка осуществления трудовой деятельности в РФ;

нарушения работодателями правил привлечения к трудовой деятельности в РФ иностранного гражданина или лица без гражданства;

нарушения организациями, оказывающими услуги по трудоустройству иностранным гражданам, правил уведомления территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере миграции;

нарушения правил привлечения к трудовой деятельности в РФ иностранного гражданина или лица без гражданства на торговых объектах (в том числе в торговых комплексах);

нарушения установленных в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций ограничений на осуществление отдельных видов деятельности;

предоставление трудовыми мигрантами или работодателями ложных сведений при осуществлении миграционного учета.

В основу данной классификации положены объект посягательства и субъектный состав. Обозначенная классификация позволяет выявлять проблемы законодательства об административных правонарушениях в сфере трудовой миграции и находить способы его совершенствования. Вывод о необходимости исключения положений об установлении повышенных штрафов по административным правонарушениям,

совершенным в сфере трудовой миграции в городах федерального значения Москве или Санкт-Петербурге либо в Московской или Ленинградской областях (ч. 2 ст. 18.10, ч. 4 ст. 18.15, ч. 3 ст. 18.16 КоАП РФ). Указанные положения нарушают принцип юридического равенства, поскольку вводят на территории данных субъектов РФ повышенные штрафы по сравнению с остальными за совершение одних и тех же административных правонарушений. Вне зависимости от места их совершения, установленные КоАП РФ наказания должны быть едиными на всей территории РФ.

10. Предложение о применении к работодателям, нарушившим обязанность по возмещению расходов РФ, связанных с административным выдворением за пределы РФ или депортацией привлекаемых ими иностранных граждан, помимо наказания в виде административного штрафа такого наказания, как административное приостановление деятельности юридического лица.

11. Активизация работы по созданию многофункциональных миграционных центров во всех субъектах РФ будет способствовать улучшению условий для получения государственной услуги по оформлению разрешительных документов и позволит трудовому мигранту снизить денежные затраты, а также сэкономить время и незамедлительно приступить к осуществлению трудовой деятельности на территории РФ без нарушения установленных для оформления разрешительных документов сроков.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования обусловлена его актуальностью и новизной. Настоящая работа является одним из первых комплексных исследований проблем административной ответственности за нарушение законодательства о трудовой миграции после принятия ряда существенных изменений в правовом регулировании данной области. Предложения, выносимые на защиту, сформулированы с учетом существующей правоприменительной практики и направлены на развитие теоретических знаний об административной ответственности и

улучшение практики применения законодательства об административной ответственности. Полученные выводы и практические рекомендации диссертанта могут быть учтены в процессе дальнейшего совершенствования законодательства об административных правонарушениях в сфере трудовой миграции.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА).

Основные идеи диссертации нашли свое отражение в семи опубликованных статьях, три из которых представлены в ведущих рецензируемых научных изданиях, рекомендованных ВАК при Министерстве образования и науки РФ.

Апробация основных теоретических положений и выводов, изложенных в работе, осуществлена в различных формах, как то: участие в научно-практических конференциях, семинарах, учебном процессе.

Структура диссертации обусловлена целью, задачами и логикой исследования данной проблематики и состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, списка использованных нормативных актов и специальной литературы, 12 приложений.

Принципы административной ответственности за нарушение законодательства о трудовой миграции

В общем понимании миграция представляет собой постоянное перемещение отдельных лиц либо групп из одного места в другое1. Международная организация по миграции обобщила существующие в разных государствах подходы к миграционным отношениям, определив понятие «миграция» в качестве процесса передвижения через международную границу либо в пределах страны. При этом миграция охватывает любой вид перемещений, независимо от их продолжительности, состава и причин2. Одним из видов миграции является трудовая миграция.

Трудовая миграция в России вытекает из прав человека и гражданина на свободу передвижения и на свободу труда и является видом миграции, представляющим собой совокупность территориальных перемещений людей, связанных с занятостью и поисками работы .

Важным правом человека, закрепленным в международных правовых актах, является свобода передвижения. Конституция РФ, установившая право на свободу передвижения, фактически отменила все ограничения прав граждан Российской Федерации по выбору места жительства, но в то же время установила основополагающие нормы, регулирующие режим пребывания и трудовой деятельности иностранных граждан и лиц без гражданства. Конституция РФ в ст. 27 закрепила, что каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства; каждый может свободно выезжать за пределы Российской Федерации. Гражданин Российской Федерации имеет право беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию.

В свою очередь, положения Конституции РФ отразились на Трудовом кодексе Российской Федерации1 (далее - ТК РФ), в котором в ч. 2 ст. 64 установлен запрет прямого или косвенного ограничения прав или установления прямых или косвенных преимуществ при заключении трудового договора в зависимости от места жительства и иных факторов, в том числе наличия или отсутствия регистрации по месту жительства или пребывания, что является одной из гарантий при заключении трудового договора.

Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 17.03.2004 № 2 «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации» дополнительно обращает внимание судов на то, что отказ работодателя в заключении трудового договора с лицом, являющимся гражданином Российской Федерации, по мотиву отсутствия у него регистрации по месту жительства, пребывания или по месту нахождения работодателя является незаконным, поскольку нарушает право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, гарантированное Конституцией РФ, Законом РФ от 25.06.1993 № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» , а также противоречит части второй ст. 64 ТК РФ, запрещающей ограничивать права или устанавливать какие-либо преимущества при заключении трудового договора по указанному основанию (п. 11).

Одновременно с этим в ст. 37 Конституции РФ установлено, что труд свободен. Каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию.

В Концепции государственной миграционной политики РФ на период до 2025 года используется понятие трудовой миграции: это временная миграция с целью трудоустройства и выполнения работ (оказания услуг).

На основе анализа правовых норм и научных взглядов можно выделить следующие признаки понятия трудовой миграции: 1) факт перемещения трудового мигранта из одного места в другое как внутри страны (внутренняя трудовая миграция), так и вне страны проживания (внешняя трудовая миграция); 2) наличие порядка регистрации прибывшего трудового мигранта, установленного принимающим мигранта государством; 3) установление сроков пребывания на территории страны, где трудится мигрант; 4) цель, ради которой трудовой мигрант определил новое место своей трудовой деятельности; 5) формирование законно оформленных отношений между трудовым мигрантом (работником) и работодателем (нанимателем).

Исходя из изложенного, трудовая миграция - это процесс перемещения иностранного гражданина или лица без гражданства через границу принимающего государства или по его территории в рамках установленного законодательством административно-правового режима, с целью заключения трудового (гражданско-правового) договора с работодателем (нанимателем) на осуществление трудовой деятельности в пределах процедур и на сроки, установленные принимающим государством.

Данное определение не включает категорию нелегальной трудовой миграции. Трудовая миграция многообразна. В целях ее изучения, на наш взгляд, целесообразно классифицировать трудовую миграцию по различным основаниям:

1) по виду границ, пересекаемых мигрантом, выделяют внутреннюю миграцию (перемещения в пределах одной страны между административно-территориальными единицами и населенными пунктами) и внешнюю миграцию (пересекаются государственные границы), а ее, в свою очередь, подразделяют на две основные разновидности — межконтинентальную и внутриконтинентальную;

2) по времени пребывания субъекта на новом месте жительства или приложения труда - постоянная (безвозвратная) и временная (возвратная), которая делится на краткосрочную (до трех месяцев) и долгосрочную (от трех месяцев до одного года). Краткосрочная, в свою очередь, делится на регулярную и нерегулярную. К регулярной относятся маятниковые мигранты, приграничные мигранты, вахтовые мигранты; к нерегулярной -сезонные мигранты, челночные мигранты;

Нарушение законодательства о трудовой миграции как основание административной ответственности

Действие этого Порядка не распространяется на высококвалифицированных специалистов, получающих разрешение на работу в соответствии со ст. 13.2 ФЗ «О правовом положении...».

С момента прибытия на территорию Российской Федерации иностранный гражданин в течение семи рабочих дней обязан встать в территориальном органе Федеральной миграционной службы на учет по месту своего пребывания.

После оформления всей документации для законного пребывания на территории Российской Федерации будущему иностранному работнику необходимо получить своеобразную «лицензию» на выполнение работ, а именно разрешение на работу или патент.

При безвизовом режиме иностранный гражданин, желающий трудоустроиться на территории Российской Федерации, обязан подать заявление на выдачу разрешения на работу, одновременно предоставив документ, удостоверяющий его личность, миграционную карту с отметкой органа пограничного контроля о въезде данного иностранного гражданина в Российскую Федерацию, квитанцию об уплате государственной пошлины за выдачу разрешения на работу (на сегодня госпошлина за выдачу такого разрешения составляет 3 500 рублей1), трудовой договор или гражданско-правовой договор на выполнение работ (оказание услуг), документы, подтверждающие отсутствие у данного иностранного гражданина заболевания наркоманией и инфекционных заболеваний, которые

Подпункт 24 п. 1 ст. 333.28 Налогового кодекса Российской Федерации // СЗ РФ. 07.08.2000. № 32. Ст. 3340. представляют опасность для окружающих (ч. 3 ст. 13.1 ФЗ «О правовом положении...»).

Стоит отметить, что законодательное понятие разрешения на работу претерпевало изменения с момента закрепления в ФЗ «О правовом положении...». Разрешение на работу - это документ, подтверждающий право иностранного гражданина, прибывшего в РФ в порядке, требующем получения визы, и других категорий иностранных граждан в случаях, предусмотренных ФЗ «О правовом положении...», на временное осуществление на территории РФ трудовой деятельности (ст. 2 ФЗ «О правовом положении...»).

Бланк разрешения на работу утвержден приказом ФМС России от 19.02.2014 № 97 «Об утверждении форм бланков разрешения на работу иностранным гражданам и лицам без гражданства»1 (см. приложения № 2 к диссертации). С 1 января 2015 г. разрешение на работу иностранному гражданину, прибывшему в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, не выдается в случае, если данный иностранный гражданин не указал в миграционной карте работу как цель визита в Российскую Федерацию2.

Согласно Федеральному закону от 05.05.2014 № 127-ФЗ «О внесении изменений в статью 13 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»3 иностранные граждане, признанные беженцами или получившие временное убежище на территории РФ, освобождены от необходимости получать разрешение на работу при осуществлении трудовой деятельности. Эта льгота действует до утраты или лишения статуса беженца (утраты или лишения временного убежища).

Федеральный закон от 21.07.2014 N 230-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в РФ» СЗ РФ. 28.07.2014. № 30 (ч. I). Ст. 4231. 3 СЗ РФ. 12.05.2014. № 19. Ст. 2332. В настоящее время названную норму часто применяют в связи с увеличением числа беженцев с Украины1. Мониторинг ФМС России по обращениям граждан Украины на территории Российской Федерации по состоянию на 17 февраля 2015 г. представлен в приложении № 3 к диссертации.

Перечень документов, подлежащих предъявлению работодателю при поступлении на работу беженцев, установлен ст. 65 ТК РФ. Отмечено в том числе, что в случаях привлечения к трудовой деятельности в сфере образования, воспитания несовершеннолетних, организации их отдыха, медицинского обеспечения, социальной защиты и некоторых иных сферах также предъявляется справка о наличии (об отсутствии) судимости и (или) факта уголовного преследования либо о прекращении уголовного преследования по реабилитирующим основаниям.

В части, касающейся признания в Российской Федерации документов об образовании, выданных на территории Украины, действует ряд международных договоров, содержащих перечень документов об образовании и (или) квалификации, которые взаимно признаются странами без процедуры признания образования, полученного в иностранном государстве.

Сравнительно недавно появилось еще одно направление привлечения иностранного работника работодателями - физическими лицами - на основании патента. Патент является документом, дающим право иностранному гражданину, не входящему в официальную квоту, легально заниматься трудовой деятельностью на территории Российской Федерации у физических лиц, предоставляющих работу, не связанную с осуществлением предпринимательской деятельности, на основании договора, а со вступлением в действие Федерального закона от 24.11.2014 № 357-ФЗ

Письмо Минобрнауки России от 08.08.2014 № НТ-865/08 «О трудоустройстве граждан Украины и лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории Украины и прибывших на территорию Российской Федерации в целях временного убежища» //Администратор образования. № 19. Октябрь, 2014. «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»1 и у юридических лиц (индивидуальных предпринимателей). Это право также предоставляется частным нотариусам, адвокатам, учредившим адвокатский кабинет, или иным лицам, чья профессиональная деятельность в соответствии с федеральными законами подлежит государственной регистрации и (или) лицензированию.

Для получения патента иностранному работнику в течение 30 календарных дней со дня въезда в Российскую Федерацию необходимо лично или через уполномоченную субъектом Российской Федерации организацию подать заявление о его выдаче, одновременно приложив к данному заявлению: документ, удостоверяющий личность данного иностранного гражданина и признаваемый Российской Федерацией в этом качестве; миграционную карту с указанием работы как цели визита в Российскую Федерацию и с отметкой пограничного органа федеральной службы безопасности о въезде данного иностранного гражданина в Российскую Федерацию или с отметкой территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере миграции о выдаче данному иностранному гражданину указанной миграционной карты (в случае непредставления указанного документа территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере миграции проверяет на основании имеющихся в таком органе сведений данные об иностранном гражданине, содержащиеся в миграционной карте);

Органы, рассматривающие дела об административных правонарушениях в области законодательства о трудовой миграции

В сфере трудовой миграции объектами правонарушений выступают общественные отношения, которые возникают при реализации иностранным гражданином своего права на труд на территории РФ, а также в связи с ограничением прав иностранных работников при осуществлении отдельных видов деятельности.

Объективная сторона может выражаться как в действии, так и в бездействии и формулируется, согласно КоАП РФ, следующим образом:

1) осуществление иностранным гражданином или лицом без гражданства деятельности в РФ при отсутствии надлежащего разрешения или патента либо осуществление иностранным гражданином или лицом без гражданства трудовой деятельности вне пределов субъекта Российской Федерации, на территории которого данному иностранному гражданину выданы разрешение на работу, патент или разрешено временное проживание (ч. 1 ст. 18.10 КоАП РФ);

2) нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства, прибывшими в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, срока обращения за внесением изменений в сведения, содержащиеся в разрешении на работу или патенте, если такое обращение требуется в соответствии с федеральным законом (ч.4 ст. 18.10 КоАП РФ);

3) привлечение к трудовой деятельности в РФ иностранного гражданина или лица без гражданства при отсутствии у этих иностранного гражданина или лица без гражданства разрешения на работу либо патента либо привлечение иностранного гражданина или лица без гражданства к трудовой деятельности вне пределов субъекта Российской Федерации, на территории которого данному иностранному гражданину или лицу без гражданства выданы разрешение на работу, патент или разрешено временное проживание (ч. 1 ст. 18.15 КоАП РФ);

4) неуведомление или нарушение установленного порядка и (или) формы уведомления территориального органа федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, о заключении или прекращении (расторжении) трудового договора или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг) с иностранным гражданином в срок, не превышающий трех рабочих дней с даты заключения, прекращения (расторжения) договора (ч. 3 ст. 18.15 КоАП РФ);

5) неуведомление или нарушение установленного порядка и (или) формы уведомления работодателем или заказчиком работ (услуг), привлекающими высококвалифицированных специалистов, федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, или его уполномоченного территориального органа в соответствии с перечнем, установленным указанным федеральным органом исполнительной власти, об исполнении обязательств по выплате заработной платы (вознаграждения) высококвалифицированным специалистам (ч. 5 ст. 18.15 КоАПРФ);

6) действие физического или юридического лица, управляющего торговым объектом (торговым комплексом), выраженное в предоставлении торгового места, иного помещения на территории данного объекта иностранному гражданину, незаконно привлекаемому к трудовой деятельности (ч. 1 ст. 18.16 КоАП РФ);

7) действия лиц, управляющих торговым объектом (торговым комплексом), связанные с выдачей иностранным гражданам, незаконно привлекаемым к трудовой деятельности, разрешений или с осуществлением иных форм их допуска к работе на этих объектах (ч.2 ст. 18.16 КоАП РФ);

8) несоблюдение работодателем или заказчиком работ (услуг) установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства ограничений на осуществление отдельных видов деятельности (ч. 1 ст. 18.17 КоАПРФ);

9) несоблюдение иностранным гражданином или лицом без гражданства установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства ограничений на осуществление отдельных видов деятельности (ч. 2 ст. 18.17 КоАП РФ);

10) нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства срока обращения за выдачей патента.

Субъектами правонарушений в области законодательства о трудовой миграции выступают иностранные гражданине или лица без гражданства, достигшие возраста 18 лет, работодатели или заказчики работ (услуг)1. Работодателем, заказчиком работ (услуг) может быть также индивидуальный предприниматель - гражданин РФ или иностранный гражданин. К субъектам таких правонарушений относятся также лица, управляющие торговыми объектами (торговыми комплексами). Ими могут быть индивидуальные предприниматели, юридические лица, их филиалы, представительства, управляющие торговым объектом (торговым комплексом), должностные лица указанных юридических лиц, филиалов, представительств, иные юридические лица, их должностные лица, иные индивидуальные предприниматели. Субъектом признается также иностранное юридическое лицо, его филиал или представительство, осуществляющие свою деятельность на территории Российской Федерации.

Субъективная сторона правонарушения в области законодательства о трудовой миграции заключается в вине в форме умысла или неосторожности. Например, в соответствии со ст. 18.10 КоАП РФ: иностранный гражданин выполнял работы, зная, что разрешение на работу ему потребуется, но не получил его или потерял и не восстановил, надеясь на предотвращение негативных последствий, либо, что чаще происходит на практике, иностранный гражданин умышленно не получал разрешение на работу и скрывал его отсутствие от работодателя, осознавая противоправный характер своего действия (бездействия).

В качестве санкций за правонарушения в сфере законодательства о трудовой миграции предусмотрены административный штраф, административное выдворение за пределы Российской Федерации, административное приостановление деятельности.

Работодателем признается физическое или юридическое лицо, получившее в установленном порядке разрешение на привлечение и использование иностранных работников на основании заключенных с ними трудовых договоров, а заказчиком работ (услуг) - физическое или юридическое лицо, получившее аналогичное разрешение, но использующее труд иностранных рабочих на основании заключенных с ними гражданско-правовых договоров (п. 2, 3 ст. 13 ФЗ «О правовом положении...»). Административный штраф применяется наиболее часто. Размер штрафа имеет относительно определенный характер. Штраф указывается в КоАП РФ в рублях РФ и устанавливается в зависимости от вида правонарушения и от субъекта, который его совершил. Так, привлечение к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства при отсутствии у этих лиц разрешения на работу либо патента, если такие документы требуются в силу федерального закона, либо данными лицами трудовой деятельности вне пределов субъекта Российской Федерации, на территории которого им выданы разрешение на работу, патент или разрешено временное проживание, влечет наложение административного штрафа в размере от 2 000 до 5 000 рублей с административным выдворением за пределы Российской Федерации или без такового (ч. 1 ст. 18.10 КоАП РФ).

Административные наказания за нарушение законодательства о трудовой миграции

Торговые места иностранным гражданам, зарегистрированным в качестве индивидуальных предпринимателей, а также лицам, привлекающим иностранных работников в качестве продавцов, предоставляются управляющей рынком компанией с учетом установленной Правительством РФ допустимой доли иностранных работников, используемых на рынках. За нарушение данного требования управляющая рынком компания несет ответственность по законодательству РФ (п. 7 ст. 15 ФЗ «О розничных рынках...»).

Так, постановлением Правительства РФ от 19.12.2013 № 1191 определена допустимая доля иностранных работников, используемых хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность в сфере розничной торговли и в области спорта на территории РФ, на 2014 год1, которая выглядит так: розничная торговля алкогольными напитками, включая пиво, - 15% общей численности работников, используемых хозяйствующими субъектами; прочая деятельность в области спорта - 25% общей численности работников, используемых хозяйствующими субъектами.

При этом Правительство РФ не предусмотрело участие иностранных работников в розничной торговле фармацевтическими товарами, розничной торговле в палатках и на рынках, прочей розничной торговле вне магазинов.

Сокращение Правительством РФ допустимой доли иностранных работников, используемых на рынках, является основанием для прекращения трудового договора или досрочного расторжения гражданско-правового договора, заключенных с иностранным работником. Досрочное расторжение гражданско-правового договора осуществляется без обращения в суд.

Постановление Правительства РФ от 19.12.2013 № 1191 «Об установлении на 2014 год допустимой доли иностранных работников, используемых хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность в сфере розничной торговли и в области спорта на территории Российской Федерации» // СЗ РФ. 30.12.2013. № 52 (ч. II). Ст. 7180.

В связи с вышеуказанными изменениями в отношении иностранных граждан Трудовой кодекс РФ также претерпел изменения следующего характера: часть первая статьи 83 ТК РФ дополнена пунктом 12 следующего содержания: приведение общего количества работников, являющихся иностранными гражданами или лицами без гражданства, в соответствие с допустимой долей таких работников, установленной Правительством РФ для работодателей, осуществляющих на территории РФ определенные виды экономической деятельности.

Часть 3 ст. 83 ТК РФ конкретизирует, что трудовой договор по основанию, предусмотренному п. 12 части первой указанной статьи, прекращается не позднее окончания срока, установленного Правительством РФ для приведения работодателями, осуществляющими на территории РФ определенные виды экономической деятельности, общего количества работников, являющихся иностранными гражданами или лицами без гражданства, в соответствие с допустимой долей таких работников.

В начале 2013 года Правительство РФ внесло на рассмотрение Государственной Думы проект закона, в рамках которого нельзя привлекать высококвалифицированных иностранцев для работы в розничной торговле. Федеральный закон от 07.05.2013 № 82-ФЗ1 внес изменения в ФЗ «О правовом положении...».

Данный запрет был введен для того, чтобы ограничить злоупотребление статусом высококвалифицированного специалиста в сфере торговли на территории РФ. На практике иностранные граждане представляли подтверждение своего высокого дохода в будущем, а, получив статус высококвалифицированного специалиста, они не нуждались в утверждении в квоте на въезд в РФ и на разрешение на работу, поскольку данные правила не распространяются на высококвалифицированных специалистов. Таким образом, законодатель пресек злоупотребления иностранными гражданами на территории РФ в рамках реализации права на трудовую миграцию. Объективную сторону первого состава правонарушения по ч. 1 ст. 18.16 КоАП РФ образуют действия физического или юридического лица, управляющего торговым объектом (торговым комплексом), выраженные в предоставлении торгового места, иного помещения на территории данного объекта иностранному гражданину, незаконно привлекаемому к трудовой деятельности.

Предметом посягательства указанного правонарушения являются правила предоставления торгового места и правила привлечения иностранного гражданина к трудовой деятельности.

По первому составу ч. 1 ст. 18.16 КоАП РФ субъектами являются лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридические лица, их филиалы или представительства, либо должностные лица указанных юридических лиц, филиалов или представительств, предоставляющие торговые места иностранным гражданам с нарушением установленной допустимой доли иностранных граждан, а также за неприведение общего числа этих граждан в соответствие с допустимой долей на очередной год.

Административную ответственность несут лица, управляющие торговым объектом, за нарушение общих правил привлечения иностранных граждан к трудовой деятельности.

В законодательстве РФ закреплено легальное понятие управляющей рынком компании. Это юридическое лицо, которому принадлежит рынок, которое состоит на учете в налоговом органе по месту нахождения рынка и имеет разрешение на право организации рынка, полученное в порядке, установленном Правительством РФ (п. 7 ст. 3 ФЗ «О розничных рынках...»). Управляющей компанией может быть индивидуальный предприниматель, юридическое лицо, их филиалы и представительства. Субъектом правонарушения может стать как само юридическое лицо (индивидуальный предприниматель), так и назначенный ими управляющий торговым объектом, соответствующее должностное лицо вышеуказанных субъектов.

Управляющая рынком компания осуществляет контроль за соблюдением лицами, заключившими договор о предоставлении торгового места, установленной Правительством РФ допустимой доли иностранных работников, используемых на рынках (п. 1 ст. 23 ФЗ «О розничных рынках...»). Для этого управляющий рынком ведет реестр продавцов и реестр договоров о предоставлении торговых мест. На территории Московской области действует распоряжение Министерства потребительского рынка и услуг МО от 22.06.2007 № 5-Р «Об утверждении рекомендаций по ведению реестра продавцов и реестра договоров о предоставлении торгового места на розничных рынках, расположенных на территории Московской области»1, которое устанавливает образцы реестра продавцов и договоров о предоставлении торговых мест. Данные образцы являются довольно универсальными и могут быть приняты за основу в других субъектах РФ.

Соглашаясь с позицией О. Шибаевой , автор делает логический вывод, что на практике при привлечении субъекта правонарушения необходимо детально рассматривать и различать понятия собственника розничного рынка и его фактического управляющего.

Объективную сторону второго состава правонарушения по ч. 1 ст. 18.16 КоАП РФ составляют действия, при которых управляющие рынком компании выдают иностранным гражданам, незаконно привлекаемым к трудовой деятельности, разрешения или осуществляют иную форму допуска к работе на этих объектах.