Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Административно-правовая характеристика нарушений установленного порядка организации либо проведения массовых публичных мероприятий
1. Установленный порядок организации либо проведения массовых публичных мероприятий как объект административно-юрисдикционной защиты 19
2. Объективные признаки нарушения установленного порядка организации либо проведения массовых публичных мероприятий 50
3. Субъективные признаки нарушения установленного порядка организации либо проведения массовых публичных мероприятий 73
Глава II. Реализация мер административной ответственности за нарушение установленного порядка организации либо проведения массовых публичных мероприятий
1. Сущность и содержание административной ответственности за нарушение установленного порядка организации либо проведения массовых публичных мероприятий 102
2. Производство по делам о нарушениях установленного порядка организации либо проведения массовых публичных мероприятий 128
3. Деятельность органов внутренних дел по предупреждению и пресечению нарушений установленного порядка организации либо проведения массовых публичных мероприятий 181
Заключение 211
Список использованных источников 224
- Объективные признаки нарушения установленного порядка организации либо проведения массовых публичных мероприятий
- Субъективные признаки нарушения установленного порядка организации либо проведения массовых публичных мероприятий
- Производство по делам о нарушениях установленного порядка организации либо проведения массовых публичных мероприятий
- Деятельность органов внутренних дел по предупреждению и пресечению нарушений установленного порядка организации либо проведения массовых публичных мероприятий
Объективные признаки нарушения установленного порядка организации либо проведения массовых публичных мероприятий
Подробное исследование установленного порядка организации и проведения публичных мероприятий в качестве объекта административно-юрисдикционной защиты позволило установить специфические особенности, присущие данному виду правоотношений, а также основные проблемы, влияющие на их позитивное развитие. Вместе с тем, даже при наличии поводов для критики действующего законодательства, организаторы и участники публичных мероприятий обязаны соблюдать все предписания действующих федеральных и региональных правовых норм, а также выполнять законные требования должностных лиц, уполномоченных обеспечивать неукоснительное соблюдение законности и правопорядка в процессе проведения публичных мероприятий.
В случае нарушений действующего законодательства ст. 16 Федерального закона от 19.06.2004 г. предусматривает ряд оснований прекращения публичного мероприятия. При этом в случае принятия подобного решения либо при выявлении отдельных нарушений, допущенных участниками публичного мероприятия (если публичное мероприятие не было прекращено), рассматривается вопрос о привлечении нарушителей к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации, в том числе к административной ответственности, рассмотрение которой является предметом нашего диссертационного исследования.
Профессор А.П. Шергин указывает по этому поводу, что «для уяснения понятия правового отношения, в котором реализуется административная ответственность, необходимо обратиться к анализу предпосылок и оснований их возникновения, содержания и субъектов, участвующих в нем» .
Подобного мнения придерживается и профессор Д.Н. Бахрах. Так, он справедливо указывает на то, что для реального наступления административной ответственности необходимо наличие трех последовательно возникающих и обусловливающих друг друга оснований: юридического - нормы права, закрепляющей состав проступка; фактического - собственно правонарушения, имеющего признаки состава; процессуального - постановления о наложении наказания36. Юридическим основанием наступления административной ответственности в нашем случае является наличие в КоАП РФ ст. 20.2 «Нарушение установленного законодательством порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования».
Фактическим основанием наступления административной ответственности является совершение субъектом правонарушения, предусмотренного диспозицией указанной статьи. Процессуальным основанием является индивидуальный акт правоприменения по делу об административном правонарушении. Относительно интересующего нас в большей степени юридического основания наукой теории права доказано, что для правомерной реализации административной ответственности необходимо наличие ряда условий. Перечень таких условий, прежде всего, сводится к значению категории «corpus
В соответствии со ст. 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность. Решая вопрос о привлечении лица за то или иное деяние к административной ответственности, в первую очередь следует определить наличие в его действиях состава административного правонарушения.
Под составом административного правонарушения понимается единство установленных правом объективных и субъективных признаков, характеризующих конкретное общественно опасное деяние как административное правонарушение .
Объективные признаки состава административного правонарушения включают в себя объект противоправного посягательства и объективную сторону правонарушения; субъективные признаки - субъект и субъективную сторону. Наукой теории государства и права доказано, что «при отсутствии в содеянном хотя бы одного из этих элементов, такое деяние нельзя квалифицировать как правонарушение»39.
Подавляющее большинство ученых-административистов считают, что в качестве объекта административного правонарушения всегда выступает общественное отношение, урегулированное правовыми нормами и охраняемое административными санкциями. «Определенные деяния признаются
В свою очередь порядок проведения публичного мероприятия - это последовательность установленных в законодательстве Российской Федерации действий, направленных на реализацию права граждан на свободу собраний.
Вторая и третья группы составов, выделенные нами, связаны с тем, что при проведении того или иного публичного мероприятия у его организаторов и участников возникают не только права, но и определенные обязанности. Именно правоотношения, связанные с их выполнением, и являются непосредственным объектом данных правонарушений. Они включают в себя необходимость соблюдения всех условий проведения публичного мероприятия, указанных в уведомлении или измененных в результате согласования с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, а также иных требований, установленных законодательством Российской Федерации и ее субъектов по данному вопросу. Обязанности организатора публичного мероприятия изложены в п. 4 ст. 5, обязанности участников - в п. 3 ст. 6 Федерального закона от 19.06.2004 г.
Кроме того, объектом правонарушения, предусмотренного ст. 20.2 КоАП РФ, являются и установленные в ст. 13 и 14 закона права уполномоченного представителя органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления, а также уполномоченного представителя органа внутренних дел по контролю за соблюдением установленного порядка организации и проведения публичного мероприятия.
Объективная сторона состава административного правонарушения - это система предусмотренных нормой административного права признаков, характеризующих внешнюю сторону проступка. К ним относятся обязательные признаки, влияющие на юридическую оценку правонарушения, и факультативные признаки, не влияющие на квалификацию.
Субъективные признаки нарушения установленного порядка организации либо проведения массовых публичных мероприятий
Кроме того, при рассмотрении вопросов согласования публичных мероприятий следует указывать на необходимость принятия незамедлительных мер в отношении таких граждан не только со стороны органов внутренних дел, обеспечивающих правопорядок, но, в первую очередь, со стороны организаторов акции, на которых законом прямо возложена обязанность принятия всех зависящих от них мер по обеспечению общественного порядка и общественной безопасности.
Следующей составляющей любого состава административного правонарушения является субъективная сторона правонарушения, включающая в качестве основного признака вину, то есть психическое отношение лица к совершаемому им деянию. Лицо подлежит административной ответственности только за те правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Кроме этого признака в состав может включаться мотив и цель деяния, но такие составы редки, и в нашем случае в диспозиции статьи они не содержатся.
Вина может существовать в двух формах - умышленной и неосторожной, о чем указано в ст. 2.2 КоАП РФ. В большинстве случаев форма вины на квалификацию противоправного деяния не влияет, однако следует оговориться, что составы правонарушений, предусмотренные ст. 20.2 КоАП РФ, характеризуются прямым умыслом. Рассуждения о вине справедливы только в отношении физических лиц, поскольку при привлечении к ответственности юридического лица -организатора публичного мероприятия определение его виновности затруднительно, так как речь идет о коллективном субъекте.
В ст. 2.1 КоАП РФ содержится специальное определение: «Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению».
Институт административной ответственности юридических лиц появился достаточно давно, но до принятия в 2001 году Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях не был широко распространен. Признавая коллективные образования - организации, учреждения, предприятия - субъектами административно-правовых отношений68, тем не менее, ученые-административисты не пришли к единому мнению о том, кого считать субъектами административной ответственности. Так, опираясь на положения Указа Президиума Верховного Совета СССР от 21 июля 1961 г. «О дальнейшем ограничении штрафов, налагаемых в административном порядке»69, отменившем наложение штрафов в административном порядке на организации, учреждения и предприятия, В.А. Власов, Л.В. Коваль, А.Е. Лунев, О.М. Якуба полагали, что к ним можно отнести только физических лиц. За включение юридических лиц в число субъектов административной ответственности выступали Д.Н. Бахрах, И.А. Галаган, В.И. Новоселов71.
После проведения широкомасштабных экономических, социальных, политических реформ 1990-х годов хозяйствующие субъекты стали занимать значительную нишу в административно-правовых отношениях, в целях регулирования которых было принято значительное количество нормативных правовых актов федерального уровня, содержащих административные санкции относительно коллективных образований.
Разрозненные административно-правовые нормы об ответственности юридических лиц были в 2001 г. сведены в едином документе - Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях. Вместе с тем, в КоАП РФ не нашло отражение само понятие юридического лица. Его заимствование подразумевалось из гражданского права, где под «юридическим лицом понимается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести ответственность, быть истцом и ответчиком в суде. Кроме того, юридические лица должны иметь самостоятельный баланс и смету» .
В соответствии с п. 1 ст. 2.10 КоАП РФ «юридические лица подлежат административной ответственности за совершение административных правонарушений в случаях, предусмотренных статьями раздела II настоящего Кодекса или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях». Поскольку ст. 20.2 КоАП РФ содержит санкции в отношении юридических лиц, указанные лица могут выступать субъектами административных правонарушений в сфере организации публичных мероприятий. На это указывает и Федеральный закон от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ, который в ст. 5 в качестве возможных организаторов публичного мероприятия определяет не только физических, но и юридических лиц -политические партии, другие общественные объединения и религиозные объединения, их региональные отделения и иные структурные подразделения, взявшие на себя обязательство по организации и проведению публичного мероприятия, кроме тех, чья деятельность приостановлена или запрещена, либо ликвидированных в установленном законом порядке. При этом следует заметить, что указанный закон устанавливает и тот факт, что юридические лица, как коллективные субъекты права, не могут выступать участниками публичных мероприятий, поскольку в качестве таковых могут выступать только их члены, несущие административную ответственность за свои действия на общих основаниях.
Для понимания особенностей административно-правового статуса отдельных юридических лиц, участвующих в организации публичных мероприятий, следует обратиться к нормативным правовым актам, устанавливающим их различные организационно-правовые формы, поскольку в законодательстве о свободе собраний таких сведений не содержится.
Под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения . Формами общественных объединений могут быть: общественная организация, общественное движение, общественный фонд, общественное учреждение, орган общественной самодеятельности, политическая партия.
Производство по делам о нарушениях установленного порядка организации либо проведения массовых публичных мероприятий
Реальное воплощение права на свободу собраний, а также любые проявления гражданских и политических инициатив объективно несут в себе как положительные для человека, общества и государства аспекты, так и ряд проблем, связанных с необходимостью неукоснительного обеспечения прав и свобод граждан. В связи с этим конституционное право на свободу собраний, как и иные закрепленные Конституцией Российской Федерации права и свободы, не является абсолютным и может быть ограничено в интересах обеспечения охраны общественного порядка и общественной безопасности. Интересным в этой связи является вопрос о природе и сущности административной ответственности, являющейся важнейшей частью охранительных правоотношений в рассматриваемой сфере. Согласимся с мнением И.А. Курцева, в котором он доказывает, что «отличительной чертой охранительных правоотношений является такое их качественное свойство, как способность принудительного осуществления определенной меры поведения, лежащей на обязанном субъекте...»94. Подобный подход позволяет в наиболее общем виде воспринимать административную ответственность в качестве меры административного принуждения, применяемой уполномоченными государственными органами в целях достижения задач правоохраны.
Вместе с тем, наукой административного права доказано, что сущность административной ответственности гораздо разнообразнее, чем это может показаться на первый взгляд. Разработкой подходов к этому вопросу в различные годы занимались такие известные ученые-административисты как:
Трудами указанных и многих других ученых определено понимание того, что административная ответственность представляет собой сложное правовое явление, находящее свое воплощение в двух направлениях.
Первое представляет собой, так называемую ретроспективную ответственность или ответственность за содеянное, которая состоит в том, что лицо, совершившее административное правонарушение должно претерпеть определенные законом правоограничения личного неимущественного или материально-имущественного характера, на основании решения суда, компетентного органа или должностного лица (по делам за нарушения установленного порядка организации и проведения публичных мероприятий -суда).
Исследование основания административной ответственности в подобном ключе продемонстрировано, например, в работе Е.В. Додина, который указывает, что «целью административного пресечения и административной ответственности является наказание за совершенное нарушение норм права»95. На наш взгляд, в современных условиях такая трактовка выглядит не достаточно убедительно и полновесно. Прежде всего, потому, что она не отражает в полной мере реальных возможностей воздействия как самой угрозы наказания, так и его размера на психику субъектов правоотношений, особенно сопряженных с обеспечением принципа неотвратимости наказания.
Как указывают профессора А.С. Дугенец и М.Я. Масленников: «Подобное «узкое» понимание сущности административной ответственности - не что иное, как только ответственность за содеянное, за прошлое, называемое ретроспективной ответственностью. Оно справедливо только в том, что в таких случаях правонарушитель обязывается претерпеть неблагоприятные для него последствия (штраф, административный арест и т.п.) за виновное деяние, уже совершенное, т.е. за «прошлое» поведение»96.
Второе направление сущности административной ответственности доказано не только трудами ученых, но и многолетним практическим опытом охраны общественного порядка, который выявляет тот факт, что сбалансированное сочетание различных мер административной ответственности, установленных за правонарушения, допущенные при организации и проведении публичных мероприятий, служит не только способом выражения государственного осуждения и наказания виновного, но и выступает средством предупреждения правонарушений. В этом следует согласиться с мнением В.А. Рыбакова, который указывает, что «ответственность устанавливается, прежде всего, для стимулирования правомерного поведения, а не для применения наказания за неисполнение правовых норм» . Воздействие норм об ответственности за неправомерное поведение на психику человека выражается в том, что «юридическая ответственность занимает самостоятельное место в структуре правосознания, это не только факт понимания смысла предписаний правовых норм, но и выработка особого, активного отношения к ним, формирование установок правомерного поведения»98.
Профессор А.П. Шергин в своих работах об административной ответственности отдает безусловный приоритет задаче предупреждения правонарушений перед иными стоящими перед ней задачами. Так, он указывает, что: «Именно с помощью административных взысканий государство осуществляет общую и частную превенцию правонарушений.
Эффективность предупредительного влияния норм об административной ответственности наглядно проявляется на практике, которая показывает, что, несмотря на далеко не бесспорные изменения, внесенные в законодательство об административной ответственности в 2012 году, принятые меры позволили существенно снизить количество совершаемых административных нарушений установленного порядка организации и проведения публичных мероприятий. Так, по данным Судебного департамента при Верховном Суде РФ, если в 2012 г. по ст. 20.2 КоАП РФ было привлечено к ответственности 6452 лица, то в 2013 г. (т.е. после внесения изменений в законодательство об административной ответственности) - 2506 лиц. Для объективности оговоримся, что на подобное снижение статистических показателей оказывают влияние и иные меры, принимаемые органами государственной власти, в основном политического и социального свойства.
К сожалению, влияние поправок, ужесточающих административную ответственность за нарушение установленного порядка организации и проведения публичных мероприятий, внесенных в 2014 г., в настоящее время оценить невозможно ввиду отсутствия должной административной практики. Вместе с тем, на наш взгляд, следует ожидать дальнейшего сокращения количества подобного рода правонарушений.
Деятельность органов внутренних дел по предупреждению и пресечению нарушений установленного порядка организации либо проведения массовых публичных мероприятий
Следует отметить и особую значимость высокого качества составления протоколов об административном правонарушении, которая неоднократно подчеркивалась высшими судебными органами, в том числе, в решениях Верховного Суда РФ по результатам рассмотрения отдельных дел об административных правонарушениях147.
В настоящее время общие требования к составлению протокола об административном правонарушении изложены в ст. 28.2 КоАП РФ. Вопрос о форме составления протокола об административных правонарушениях, на федеральном уровне не решен, поэтому подобные формы установлены региональными подразделениями органов внутренних дел различных уровней, а также региональными структурами иных субъектов, на которых распространяется право составления протоколов об административных правонарушениях. При этом региональная специфика может быть весьма значительна, в том числе относительно количества заполняемых разделов (в различных регионах их число колеблется от 11 до 26), что, безусловно, влияет на объем фиксируемой информации.
Изучение материалов правоприменительной практики, а также статистики судебных органов различного уровня, проведенное в рамках настоящего исследования выявляет необходимость рассмотрения вопроса о мерах по повышению качества составления протоколов об административных правонарушениях. В целом, можно говорить о том, что низкое качество таких протоколов является причиной значительного количества отмен судебных решений.
По сведениям, предоставляемым Верховным Судом РФ в отношении всех дел об административных правонарушениях «суды областного уровня отменяют до 40% постановлений, пересмотренных по жалобам и протестам, и до 70% постановлений, вступивших в законную силу, пересмотренных в порядке надзора»148.
На низкое качество протоколов об административном правонарушении, составляемых органами административной юрисдикции, влекущее серьезные процессуальные последствия неоднократно обращал внимание профессор Б.В. Российский. Он указывает, что «анализ протоколов об административных правонарушениях и других материалов по делам об этих правонарушениях показывает, что во многих случаях они составляются с немалыми ошибками, не содержат необходимой доказательственной информации, а зачастую просто являются «филькиной грамотой»149.
Относительно дел по административным правонарушениям, предусмотренным ст. 20.2 КоАП РФ, следует отметить, что статистические сведения по ним за 2014 год обобщить достаточно сложно, ввиду сокращения подобных дел, а также отсутствия сведений о них в периодических отчетах судебных органов. Вместе с тем, в период июль 2012 - июнь 2013 гг. такая статистика предоставлялась достаточно активно, в том числе Судебным департаментом при Верховном суде РФ150. Ее анализ показал, что из всех дел данной категории 48% окончились принятием решения о привлечении к административной ответственности, 15% было прекращено, 23% - возвращены в полицию для устранения недостатков, 14% - переданы по подсудности. На
Анализ правоприменительной практики выявил, что в отношении организаторов публичных мероприятий, то есть по ч. 1-4 ст. 20.2 КоАП РФ качество составляемых протоколов значительно более высокое, чем тех, которые составляются по ч. 5 указанной статьи в отношении участников публичных мероприятий. Так, например, в 2012-2013 гг. в практике Тверского суда г. Москвы (являющегося одним из «лидеров» по количеству рассмотрений дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 20.2 КоАП РФ) было вынесено значительное число решений о прекращении производства по делам об административных правонарушениях именно в отношении участников публичных мероприятий, связанных с отсутствием состава административного правонарушения.
Подобная ситуация подчеркивается и некоторыми российскими правозащитными организациями
Исследование материалов судебной практики выявило значительные недостатки процессуального оформления соответствующих дел, в том числе в части составления протоколов.
Так, административные дела, которые были отправлены на доработку или которые в конечном итоге были прекращены ввиду недостатков протоколов выявляют проблемы связанные с совершенно определенными обстоятельствами, повторяющимися достаточно часто