Административная юстиция США Караманукян, Давид Тониевич

Содержание к диссертации

Введение

ГЛАВА I. Теоретические основы административной юстиции США

1. Институт административной юстиции в правовых системах зарубежных стран 16

2. Особенности становления института административной юстиции В США 39

3. Система органов (агентств) административной юстиции США 60

ГЛАВА II. Административный процесс в США 74

1. Правовой статус административного судьи в США 74

2. Квазисудебный процесс рассмотрения споров, возникающих из публичных правоотношений, в США 89

3. Перспективы внедрения американского опыта административной юстиции в российскую правовую систему 114

Заключение 146

Список литературы 1

• Особенности становления института административной юстиции В США
• Система органов (агентств) административной юстиции США
• Квазисудебный процесс рассмотрения споров, возникающих из публичных правоотношений, в США
• Перспективы внедрения американского опыта административной юстиции в российскую правовую систему

Введение к работе

Актуальность темы диссертационного исследования. Соблюдение всеми участниками правоотношений принципа законности и наличие эффективных средств защиты их прав и законных интересов являются важнейшими характеристиками современных демократических государств. Одним из средств их обеспечения выступает развитая система юридических институтов контроля за действиями (бездействием) органов и должностных лиц публичной администрации, затрагивающих права человека и гражданина. В этом контексте проявляет свою значимость административная юстиция, призванная не допустить произвола государственной власти. Ее основная задача - разрешение споров, возникающих между частными лицами, с одной стороны, и публичной властью - с другой, путем проверки законности действий (бездействия) и решений в сфере публичного управления и восстановления нарушенных ими прав и законных интересов граждан.

Отечественный законодатель воспринял идею административной юстиции в полной мере. Согласно ч. 2 ст. 118 Конституции Российской Федерации «судебная власть в стране осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного {курсив наш. -Д. К.) и уголовного судопроизводства». Однако до настоящего времени данная идея остается нереализованной.

Восполнение соответствующего пробела в законодательстве и устранение недостатков в правоприменительной деятельности судов возможно лишь при условии разработки единой концепции административной юстиции в России с учетом приемлемого для нее опыта цивилизованных государств. Для создания действительно эффективного отечественного института административной юстиции необходимо проведение комплексного анализа исторического развития и

современного состояния различных моделей данного института в других, прежде всего, наиболее развитых странах.

В российской правовой доктрине системные исследования, непосредственно посвященные административной юстиции США, отсутствуют. Не прояснены понятие административной юстиции США и ее место в системе административного права. Не исследованы юридический статус и таксономия административных агентств, правовые основы деятельности административных судей. Практически не дан ответ на вопрос о возможности применения американского опыта при формировании института административной юстиции в России.

Приведенные обстоятельства обусловливают актуальность избранной для диссертационного исследования темы.

Степень научной разработанности темы диссертации. Необходимо отметить, что институт административной юстиции всегда находился в центре внимания как отечественных, так и зарубежных ученых. Так, например, в дореволюционный период в России этому институту были посвящены теоретические разработки С. К. Гогеля, А. Д. Градовского, Н. М. Коркунова, С. А. Корфа, Б. Н. Чичерина и др. В 1920-е гг. тематика административной юстиции привлекала внимание

A. И. Елистратова и В. Л. Кобалевского. Труды советских ученых-
административистов, в частности А. Ф. Клейнмана, А. Е. Лунева,

B. И. Ремнева, Д. М. Чечота, Ц. А. Ямпольской, заложили теоретический
фундамент для современного понимания проблем административной
юстиции.

Различные аспекты административной юстиции исследованы Д. Н. Бахрахом, В. В. Бойцовой, А. Б. Зеленцовым, Ю. А. Дмитриевым, Л. А. Николаевой, Н. Г. Салищевой, А. К. Соловьевой, Ю. Н. Стариловым, М. С. Студеникиной, Ю. А. Тихомировым, Н. Ю. Хаманевой, Г. И. Никеровым и др.

Значительный научный вклад в изучение проблем административной юстиции ФРГ и Франции внесли такие зарубежные ученые, как Г. Бребан, Р. Гнейст, Ж. Ведель, М. Лесаж, М. Ориу, О. Майер, Л. Штейн и др.

Среди американских правоведов, проводивших исследования института административной юстиции США, можно выделить Г. Лоусона, Э. Фройнда, М. Лоуренса, Т. Лоуи, Д. Машау, Л. Фридмана, К. Эдли и др.

Институту административной юстиции посвящены также диссертационные исследования О. В. Кривельской, А. В. Альхименко, В. В. Сажиной.

Вместе с тем административная юстиция США не была еще предметом системного научного анализа, оставаясь одной из самых малоизученных в отечественной административно-правовой науке.

Цель диссертационного исследования заключается в исследовании теоретических основ функционирования действующей системы административной юстиции США и выработке на этой основе рекомендаций по использованию американского опыта при формировании института административной юстиции в России.

Достижение указанной цели обеспечивается за счет решения следующих задач диссертационного исследования:

определить понятие «административная юстиция» в соответствии с господствующими в американской юридической науке воззрениями;

раскрыть содержание понятия «административное агентство»;

- провести историко-правовой анализ эволюционного процесса
становления и развития административной юстиции США;

- исследовать систему административных агентств США,
осуществляющих квазисудебные функции;

- охарактеризовать статус административных судей США;

- определить правовые основы деятельности административной
юстиции в США и выявить особенности современной модели
административной юстиции США;

- проанализировать законодательство, регламентирующее порядок
рассмотрения дел административными судьями;

- выявить основные недостатки американской модели
административной юстиции;

- сформулировать предложения по формированию института
административной юстиции в России на основе американского опыта.

Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения по поводу разрешения публично-правовых споров между частными лицами (физическими и юридическими) и публичной администрацией.

Предмет диссертационного исследования составляет

совокупность юридических норм, правовых обычаев и судебных прецедентов, регламентирующих процедуру рассмотрения публично-правовых споров между частными лицами, с одной стороны, и органами и должностными лицами публичной администрации - с другой.

Методологическую основу диссертационного исследования составляют современные приемы и способы научного познания: общенаучные (диалектико-материалистический, анализ, синтез) и частнонаучные методы:

историко-правовой, позволяющий исследовать эволюцию института административной юстиции США;

формально-юридический, позволяющий выявить правовую сущность исследуемых явлений;

- сравнительно-правовой, позволяющий сопоставлять сходные
правовые проблемы, существующие в американской и российской
правовой науке, а также выявить оптимальные пути их разрешения.

Комплексное использование различных методов позволяет провести объективный анализ института административной юстиции США, а также его структурных элементов и их взаимосвязи.

Теоретическую основу диссертационного исследования составляют литературные источники, в том числе монографии, диссертации и научные статьи, учебники и учебные пособия по теории права и государства, конституционному праву, сравнительному правоведению, административному праву, гражданскому и арбитражному процессуальному праву. В частности, использованы работы таких американских правоведов, как Г. Лоусон, Э. Фройнд, М. Лоуренс, Т. Лоуи, Д. Машау, Л. Фридман, К. Эдли и др.

В настоящем диссертационном исследовании автор также опирался
на труды современных ученых-юристов, в которых непосредственно и
косвенно затрагиваются проблемы административной юстиции,
существующие как в нашей стране, так и за рубежом, в том числе и в
США. Наиболее значительный вклад в научную разработку института
административной юстиции внесли такие российские ученые, как
Д. Н. Бахрах, В. В. Бойцова, Л. В. Бойцова, А. Б. Зеленцов,

Н. Г. Салищева, Ю. Н. Старилов, Н. Ю. Хаманева, Д. М. Чечот, В. М. Шумилов и др.

Нормативно-правовую основу диссертационного исследования составляют законодательные акты США (как на уровне федерации, так и штатов), регулирующие вопросы деятельности административной юстиции, и, прежде всего, Конституция США, Федеральный акт «Об административной процедуре», Федеральный акт «Об иммиграции и натурализации», Акт штата Калифорния «Об административной процедуре», Акт штата Нью-Йорк «Об административной процедуре» и

др.

Учитывая важную роль правовых прецедентов в системе источников американского права, следует отметить, что в настоящей

работе также проведено исследование судебной практики разрешения федеральными судами и квазисудебными органами дел, возникающих из публичных правоотношений.

При рассмотрении практически всех основных вопросов в диссертации с целью проведения сравнительного анализа и выработки рекомендаций используется российский опыт нормативно-правового регулирования в сфере защиты прав и интересов частных лиц от произвола органов исполнительной власти и их должностных лиц. Поэтому нормативно-правовую основу диссертационного исследования образуют также Конституция Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, другие законодательные акты, а также их проекты, рассматриваемые в настоящее время органами законодательной власти Российской Федерации.

Эмпирической основой диссертационного исследования являются правоприменительные акты как административных судей США, так и федеральных судов и Верховного Суда США. Диссертантом изучена большая часть Свода прецедентов США по делам, возникающим из публично-правовых отношений, и прецедентная практика административных агентств по спорам с частными лицами.

Следует отметить, что правоприменительная практика и судебная статистика отечественных органов правосудия также вошли в эмпирическую основу настоящей работы.

Научная новизна диссертации состоит в том, что она представляет собой первый опыт системного изучения современного института административной юстиции США.

Впервые сделана попытка определить понятие административной юстиции в США, раскрыть ее содержание, выяснить ее место среди других институтов административного права США.

Кроме того, впервые исследован круг правовых источников,
регулирующих деятельность органов административной юстиции США,
сформулирован вывод о наличии в США комплексного института
законодательства, регулирующего деятельность органов

административной юстиции, проанализированы правовой статус административных судей США, их компетенция и порядок назначения на должность.

В работе сформулировано определение понятия «административное агентство», проведена систематизация административных агентств, выяснены их компетенция и роль в системе административной юстиции США.

Рассмотрены некоторые спорные историко-теоретические вопросы,
связанные с возникновением административного права,

административной юстиции в США.

Предпринята попытка обобщения опыта формирования и функционирования института административной юстиции США и внесены практические предложения по его использованию в России.

На защиту выносятся следующие положения диссертационного исследования:

1. Вопреки широко распространенному среди американских и отечественных ученых-юристов мнению, первым постоянно действующим независимым агентством на федеральном уровне следует считать не Комиссию междуштатной торговли (англ. - Interstate Commerce Commission), учрежденную в 1887 г., а Патентное бюро (англ. - Patent Office), созданное 10 апреля 1790 г. В этой связи, руководствуясь аксиомой внутригосударственного права США, согласно которой административное право создается лишь тогда, когда учреждена система органов и агентств, непосредственно регулирующих общественные отношения путем применения актов Конгресса США, именно этот год -

1790, а не 1887 должен считаться моментом начала формирования федерального административного права США.

Особенностью административных агентств США является наличие у них широких полномочий, в том числе по применению во внесудебном порядке принуждения и рассмотрения в квазисудебном порядке правовых споров, делегированных им Конгрессом США с самых ранних дней существования США.

2. Под административным агентством следует понимать
коллегиальный орган или должностное лицо, действующие в системе
исполнительной власти, за исключением высших органов
государственной власти и Президента США, наделенные полномочиями
на принятие обязательных для исполнения нормативных правовых актов
и рассмотрение правовых споров, возникающих в ходе осуществления их
деятельности.

3. С учетом действующего американского законодательства и
правовых позиций национальных судов все существующие
административные агентства США можно разделить на две категории:
исполнительные (департаменты, военные департаменты и
государственные корпорации) и независимые.

Основная специфическая черта исполнительных агентств заключается в том, что во главе таких агентств стоят должностные лица (секретари) высокого ранга, которые назначаются и несут ответственность перед президентом страны, что в полной мере соответствует Конституции США.

В отличие от исполнительных независимые агентства (англ. -independent agencies)¹ представляют собой государственные органы, созданные Конгрессом США для регулирования различных сфер

¹ В силу того что административные агентства данной категории обладают при выполнении своих функций определенной кадровой и финансовой автономией, защищены от вмешательства в их дела со стороны органов исполнительной власти, в американской правовой доктрине они именуются независимыми. С юридической точки зрения термин «агентства, не зависимые от исполнительной власти» выглядел бы, на наш взгляд, более корректным.

общественных отношений и обладающие широкими полномочиями, характерными не только для исполнительной, но и законодательной (правотворческой) и судебной (квазисудебной) власти.

1. Особенностью американской модели административной юстиции является институт административного судьи, который в различных агентствах именуется по-разному (например, hearing officer - с англ. «должностное лицо слушания»). Административный судья представляет собой должностное лицо административного агентства, обладающее юридической независимостью, на которое возложена обязанность по рассмотрению споров, возникающих между частными лицами и публичной администрацией.

2. Правовую основу деятельности административных судей в США составляют как федеральные нормативные правовые акты, так и нормативные правовые акты штатов.

Правовое положение административных агентств и

административных судей, порядок их формирования и назначения, компетенция, порядок разрешения дел регулируются Конституцией США и Федеральным актом «Об административной процедуре». В некоторых сферах деятельности административные судьи и агентства руководствуются также специализированными федеральными актами (например, рассмотрение иммиграционных споров осуществляется в соответствии с Федеральным актом «Об иммиграции и натурализации»).

Многие пробелы действующего законодательства США по вопросам квазисудебного порядка рассмотрения публичных дел восполняются прецедентами федеральных судов и нормативными правовыми актами, издаваемыми самими административными агентствами.

Правовой статус агентств штатов определен нормативными правовыми актами соответствующего штата на основе и в рамках федерального законодательства.

6. Квазисудебный порядок рассмотрения споров, возникающих
между частными лицами, с одной стороны, и органами и должностными
лицами публичной администрации США - с другой, существенно
отличается от порядка рассмотрения дел, предусмотренного гражданским
процессуальным законодательством США.

В публично-правовых спорах стороны выступают как юридически неравные. Одной из таких сторон всегда выступает государство либо орган (должностное лицо), наделенный властными полномочиями. В этой связи административный судья должен играть в защите законных интересов частного лица и восстановлении его нарушенных прав активную роль, и, соответственно, процессуальные принципы в данной области не могут базироваться в полной мере на идее состязательности сторон.

7. На основе изученного американского опыта при формировании
института административной юстиции в России представляется
целесообразным:

- создать надлежащие процессуально-правовые основы института
административной юстиции путем издания федерального
законодательного кодифицированного акта (Кодекса административного
судопроизводства Российской Федерации), системно и подробно
регулирующего порядок рассмотрения споров, возникающих из
публичных правоотношений;

- учесть достоинства и недостатки американской модели
административной юстиции, выявленные в настоящем исследовании, при
формировании данного института в России, в частности, использовать
достаточно эффективный спектр процессуальных принципов разрешения
публично-правовых споров, предусмотренных Федеральным актом США
«Об административной процедуре», таких как принцип облегчения
доступа частного лица (физического или юридического) к правосудию,
принцип активной роли суда при рассмотрении административных исков,

принцип возложения бремени доказывания на административный орган (должностное лицо);

- в целях обеспечения реализации в административном судопроизводстве принципа равноправия сторон, занимающих неравное правовое положение в публичных правоотношениях, дополнить ст. 140 «Предварительное судебное заседание» проекта федерального закона № 246960-6 «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации», внесенного Президентом Российской Федерации в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, положением следующего содержания:

«В предварительном судебном заседании суд предоставляет административному истцу возможность разъяснения сути административного искового заявления, по результатам которого суд с согласия административного истца вправе уточнить его содержание».

Теоретическая значимость диссертационного исследования
заключается в определении автором историко-правовых причин
формирования американской модели административной юстиции,
понятий административных агентств, правового статуса

административного судьи США, рассмотрении совокупности
юридических норм, регулирующих деятельность органов

административной юстиции США как комплексного института
законодательства, выявлении достоинств и недостатков действующего в
США института административной юстиции, что может послужить
дальнейшему развитию теории обеспечения законности в сфере
функционирования исполнительной власти, административного

судопроизводства, разрешению ряда дискуссионных в настоящее время вопросов названной теории.

Практическая значимость диссертационного исследования состоит в возможности использования отечественным законодателем в ходе законотворческой деятельности сформулированных в работе

предложений по совершенствованию законодательства о защите прав и законных интересов частных лиц от неправомерных действий органов и должностных лиц публичной администрации Российской Федерации.

Материалы исследования могут быть использованы в учебном процессе в высших учебных заведениях юридического профиля по дисциплинам «Административное право», «Административное право зарубежных стран», «Административный процесс», «Административная юстиция», «Сравнительное правоведение».

Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования. Основные результаты диссертационного исследования нашли отражение в одиннадцати научных статьях, пять из которых опубликованы в журналах, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации для опубликования основных положений кандидатских и докторских диссертаций по юридическим специальностям.

Основные положения настоящей диссертационной работы изложены в форме докладов и выступлений на международных научно-практических конференциях «Законность и правопорядок в современном обществе» (Новосибирск, 2010 г.), «Перспективы развития национального законодательства Республики Казахстан в свете концепции правовой политики на 2010-2020 годы» (Республика Казахстан, Караганда, 2010 г.), «Международные стандарты прав человека» (Омск, 2012 г.), всероссийской научно-практической конференции «Структура российского права» (Омск, 2012 г.).

Положения диссертационного исследования активно используются
в учебном процессе Омской юридической академии по дисциплинам
«Административное право», «Административная юстиция»,

«Сравнительное правоведение», «Сравнительное конституционное право».

Диссертация прошла обсуждение и одобрена кафедрой административного и финансового права Омской юридической академии.

Структура диссертации обусловлена объектом, предметом, целью и задачами исследования и включает введение, две главы, объединяющие шесть параграфов, заключение и список литературы.

Особенности становления института административной юстиции В США

Независимость судей гарантируется Основным законом и федеральным законом о статусе судей1. Выполнение судьями функций законодательной и исполнительной властей исключается. Точно также представитель законодательного и исполнительного органа власти не может исполнять судейские функции. С профессиональной точки зрения судья независим, подчиняясь только закону, но не чьим-либо указаниям или распоряжениям. Он также независим с личностной точки зрения, поскольку его нельзя отстранить от должности или перевести на другую должность против его воли.

Назначение на должность федеральных судей осуществляется федеральным президентом, а земельных судей - главой земельного правительства. Отбор судей в федеральный административный суд производится комитетом по подбору кандидатов на высшие судейские должности. Председателем комитета является федеральный министр юстиции, и в его состав входят соответствующие земельные министры юстиции, а также равное число членов, назначаемых бундестагом.

Суды осуществляют проверку деятельности административных органов только в том случае, если они по иску пострадавшего от действий указанных органов рассматривают конкретное дело. Правовая защита носит индивидуальный характер. Истцом может быть только такое лицо, чьи охраняемые законом интересы были нарушены незаконными действиями административного органа.

Однако часто административное действие ведет к тому, что наряду с потерпевшим появляются и третьи лица, как это имеет место, например, в строительном праве, когда разрешение на сооружение объекта предполагает использование части прилегающего соседнего владения. Если административный акт затрагивает интересы третьего лица, в административном процессе могут принимать участие не только истцы и ответчики, но и те лица, законные интересы которых зависят от исхода данного правового спора. Средством подключения третьего лица к участию в административном судебном разбирательстве служит официальное привлечение их к делу судом. Его иногда называют вынужденным привлечением к делу, когда нельзя вынести решение суда, не затронув прав третьего лица.

В качестве особых органов при административных судах действуют представители интересов государства (например, главный прокурор при федеральном административном суде). Они могут участвовать в любом административном судебном разбирательстве, а также совершать определенные процессуальные действия (в частности, обжаловать судебные определения).

Таким образом, современные административные суды Германии полностью отделены от администрации и представляют собой абсолютно самостоятельную систему. Общей чертой как французской, так и немецкой моделей административной юстиции выступает, прежде всего, универсальная подведомственность, т. е. в орган административной юстиции может быть подана любая жалоба, имеющая административный характер, без учета сферы общественных отношений, к которой она относится. Резюмируя изложенное, следует отметить, что к началу XX столетия институт административной юстиции на европейском континенте воплотился в виде двух моделей - французской и германской. При этом, однако, получила развитие и третья модель административной юстиции — британская.

В отличие от континентальной Европы, основным итогом британской буржуазной революции явилось преобразование политической системы страны без упразднения монархической формы правления, при сохранении многих феодальных атрибутов, что не способствовало внесению радикальных изменений в правовую и государственную жизнь Великобритании. В силу специфики англосаксонской правовой системы, в частности, принципа господства права, суть которого заключалась в признании верховенства права как в форме закона, так и в других формах его выражения (правовых обычаев, судебных прецедентов), субъектами правоприменения и правотворчества выступали королевские судьи. В отличие от романо-германской правовой системы английское право развивалось как право общее, для всей страны, в силу чего его принципы признавались универсальными для всех. В этой связи английская правовая теория отказывалась от идеи создания административного права, и, следовательно, административной юстиции в целях соблюдения основ доктрины «господства права».

Система органов (агентств) административной юстиции США

Допуск к частной юридической практике вводится высшим судебным органом штата и, по общему правилу, осуществляется по итогам сдачи экзамена под надзором специального агентства, подчиняющегося верховному суду штата. Данное агентство состоит из практикующих юристов, правоприменителей и либо создается верховным судом штата, либо является официальной общественной организацией — ассоциацией юристов штата, имеющей лицензию на проведение подобного рода экзаменов (англ. - state bar association). Примерами подобных ассоциаций являются Ассоциация юристов Калифорнии (англ. - California State Bar), Ассоциация юристов Пенсильвании (англ. - Pennsylvania State Bar), Ассоциация юристов Вашингтона (англ. — Washington State Bar), Ассоциация юристов Нью-Йорка (англ. - New-York State Bar) и др.

Экзамен представляет собой комплексную форму аттестации, состоящую из двух частей: устного собеседования и письменной работы. Письменное испытание занимает основную часть экзаменационного времени. Экзаменуемый должен ответить на 20—30 вопросов, касающихся теории права, толкования и применения юридических норм штата.

По результатам экзамена и рассмотрения характеристики выносится решение о выдаче лицензии на право осуществления частной юридической деятельности. Лицензия выдается без ограничения срока.

Юристы, получившие лицензию на юридическую практику, автоматически вступают в ассоциацию юристов данного штата.

Учитывая федеративную форму территориального устройства США, следует отметить, что федеральный законодатель допускает учреждение института административного судьи на уровне штатов в целях рассмотрения споров, возникающих между жителями штата, с одной стороны, и местными органами и должностными лицами, с другой. Так, если должность административного судьи находятся в структуре агентства штата, то федеральное законодательство разрешает установление дополнительных требований к кандидатам. Например, в 10 штатах от соискателя требуется не только высшее юридическое образование (бакалавриат), но и наличие степени магистра права.

По общему правилу, к сдаче экзаменов на замещение должности административного судьи допускаются только лица, соответствующие всем перечисленным выше цензам. Если лицо по результатам экзамена лицо набирает необходимое, заранее установленное количество баллов, оно включается в список резерва. При появлении вакантной должности административное агентство назначает на должность административного судьи одну из трех кандидатур, представленных Управлением кадрами США. Решение о назначении на должность судьи принимает либо глава исполнительного агентства, либо руководящий орган независимого агентства.

Процедура назначения нередко вызывает разногласия между Управлением кадрами США и крупными административными агентствами. Известным примером может служить предложение Комиссии по международной торговле (далее - Комиссия) об изменении порядка назначения административных судей. Ссылаясь на специфику и международный характер своей деятельности, Комиссия считала целесообразным предоставить ей возможность выбора не из трех представляемых ей кандидатур на должность административного судьи, а из всего списка соискателей. Будучи высказанным неоднократно, данное предложение не нашло поддержки ни со стороны Управления кадрами США, ни со стороны Американской коллегии адвокатов. В качестве аргумента указывалось на то, что подобное изменение процедуры подбора и назначения на должность административного судьи противоречило бы сущности Федерального акта «Об административной процедуре» и принципу независимости административных судей. Продолжая анализ правового статуса административных судей, следует отметить, что согласно Федеральному акту «Об административной процедуре» досрочное освобождение административного судьи от должности может быть произведено главой агентства лишь при наличии достаточных оснований и после того, как вина соответствующего административного судьи будет установлена Советом по защите системы заслуг (англ. — Merit Systems Protection Board) (далее - Совет)1.

Квазисудебный процесс рассмотрения споров, возникающих из публичных правоотношений, в США

Однако системное исследование американского опыта в данной сфере правового регулирования общественных отношений управленческого характера до сих пор отсутствует.

Рассмотрению перспектив формирования административной юстиции в Российской Федерации с учетом американского опыта следует, на наш взгляд, предпослать краткий анализ суждений отечественных ученых по поводу понятия «административная юстиция». Единой позиции здесь не выработано.

Так, с точки зрения Д. М. Чечота, административная юстиция — «это порядок рассмотрения и разрешения в судебной процессуальной форме споров, возникающих в сфере административного управления между гражданами или юридическими лицами, с одной стороны, и административными органами — с другой, осуществляемый юрисдикционными органами, специально созданными для разрешения правовых споров»2. В данном определении можно заметить одну существенную теоретическую коллизию, которая заключается в том, что, ведя речь о «судебной процессуальной форме», автор в то же время к субъектам рассмотрения дел относит не только суды, но и другие органы, именуемые им «юрисдикционные».

По мнению Н. Г. Салищевой и Н. Ю. Хаманевой, административная юстиция представляет собой систему внешнего контроля за действиями административных органов и их должностных лиц по отношению к гражданам1. Ученые различают административную юрисдикцию и административную юстицию, подчеркивая, что первая не является аналогией или составной частью второй. «Вместе с тем, — подчеркивают указанные авторы, -определенное сходство имеет место, однако субъектом административной юрисдикции является орган государственного управления, тогда как административная юстиция в нашем понимании не сливается с администрацией, а характеризуется системой специальных органов по контролю за соблюдением законности в сфере государственного управления. В компетенцию этих органов входит разрешение споров, возникающих между субъектами управленческих (административно-правовых) отношений и в сфере функционирования публичной власти» .

Схожую позицию занимает И. С. Яценко, утверждая, что правосудие, судебный контроль, а не исполнительная власть выступают основной чертой административной юстиции3. Отмеченные подходы к пониманию административной юстиции, возможно, соответствуют представлениям отечественного законодателя, однако при этом нельзя не отметить, что Н. Г. Салищева и Н. Ю. Хаманева, на наш взгляд, оставляют открытым важный вопрос о том, можно ли считать понятия «административная юстиция» и «административное судопроизводство» тождественными. И. В. Панова рассматривает административную юстицию как понятие, идентичное административному судопроизводству . Такое суждение представляется спорным, поскольку административное судопроизводство не может осуществляться органами исполнительной власти; оно есть вид правосудия, отправляемого в порядке, установленном нормами административно-процессуального права. Административная юстиция в широком понимании включает в себя рассмотрение судебными и внесудебными (квазисудебными) административно-юрисдикционными органами споров между публичной администрацией и частными лицами в особом административном порядке.

Наиболее приемлемым, в том числе в плане совмещения взглядов российских и американских ученых-юристов, представляется определение понятия административной юстиции, сформулированное Ю. Н. Стариловым. Под административной юстицией известный российский административист понимает «систему судебных (или квазисудебных) органов (курсив наш. — ДК.), которые рассматривают административные дела, возбуждаемые по искам граждан, считающих, что действиями и решениями (актами) органов управления и государственных служащих нарушены их права и свободы...» .

Несмотря на то, что американское право воплощает в себе характерные признаки классического англо-саксонского права", из-за чего, по мнению отечественных исследователей, нередко подпадает

Перспективы внедрения американского опыта административной юстиции в российскую правовую систему

В целом КАС РФ, на наш взгляд, спроектирован весьма качественно, с использованием не только основных международных и европейских стандартов в области обеспечения прав человека, но и современных способов и средств юридической техники и технологии. Сравнение КАС РФ с Федеральным актом «Об административной процедуре» и другими соответствующими американскими нормативными правовыми актами показывает, что в ряде своих положений они в точности совпадают. В частности КАС РФ, как и Федеральный акт «Об административной процедуре», не только детализирует общие принципы правосудия, действующие в каждой из форм судопроизводства (независимость судей при осуществлении правосудия, равенство всех перед законом и судом, законность при рассмотрении дел, гласность и открытость судебного разбирательства и др.), но и указывает на особенности реализации ряда процессуальных принципов при осуществлении административного судопроизводства.

Так, в целях обеспечения в административном судопроизводстве состязательности и равноправия сторон, занимающих неравное правовое положение в публичных правоотношениях и располагающих в связи с этим неодинаковыми возможностями в доказывании обстоятельств по административному делу, п. 7 ст. 7 КАС РФ предусматривает аналог американского принципа -«состязательность и равноправие сторон административного судопроизводства при активной роли суда» (курсив наш. — Д. К.). Реализуя данный принцип, в соответствии с ч. 2 ст. 15 и ч. 1 ст. 65 КАС РФ отечественный суд по аналогии с американскими квазисудебными органами вправе по своей инициативе истребовать необходимые доказательства. При проверке же законности нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) публичной администрации суд вправе выйти за пределы требований, содержащихся в административном исковом заявлении1.

Подобный подход следует, на наш взгляд, признать позитивным, поскольку теоретически он в большей степени, нежели положения действующего гражданского процессуального законодательства, обеспечивает защиту прав и свобод частных лиц, а значит, способствует развитию гражданского общества.

Вместе с тем нужно отметить, что при закреплении в КАС РФ данного, очень важного для административного судопроизводства процессуального принципа допущена досадная юридико-техническая ошибка. Если в п. 7 ст. 7 КАС РФ рассматриваемый принцип имеет полное наименование — состязательность и равноправие сторон административного судопроизводства при активной роли суда», то в наименовании специально посвященной ему ст. 15 КАС РФ «Состязательность и равноправие сторон» слова «при активной роли суда» исчезли. Эта ошибка, на наш взгляд, должна быть устранена. Кроме того, «активная роль суда» требует своего более развернутого закрепления в содержании не только названной, но и некоторых других статей КАС РФ.

В частности, с учетом опыта американского законодателя в области административной юстиции полагаем целесообразным дополнить ст. 140 КАС РФ «Предварительное судебное заседание» положением следующего содержания:

«В предварительном судебном заседании суд предоставляет административному истцу возможность разъяснения сути административного искового заявления, по результатам которого суд с согласия административного истца вправе уточнить его содержание». Разработчики КАС РФ отнесли к категории административных дел дела об оспаривании решений, действий (бездействия) организаций, наделенных федеральными законами отдельными государственными или иными публичными полномочиями (в том числе государственных корпораций и саморегулируемых организаций). ГПК РФ не содержит норм о рассмотрении в порядке гражданского судопроизводства дел об оспаривании действий (бездействия) подобных организаций. Данное существенное изменение российского административно-процессуального законодательства, если оно состоится, сблизит его с американским, поскольку в соответствии с секцией 103 раздела 5 Свода законов США при возникновении публично-правовых споров государственные корпорации признаются административными агентствами.

В пояснительной записке к КАС РФ1 отмечается, что при его подготовке «учитывался опыт правового регулирования административного судопроизводства в других государствах». Действительно, названный документ, по нашему мнению, разработан с учетом не только зарубежного опыта в сфере административной юстиции, но и современных достижений российской публично-правовой науки, адекватно отражает роль суда в системе правовых гарантий, сдержек и противовесов, посредством которой обеспечиваются независимость всех ветвей власти и в то же время их тесное взаимодействие.

Однако при проведении государственно-правовых реформ нельзя забывать главное: каждая такая реформа, т. е. коренное изменение существующего порядка, предполагает воплощение неких принципиальных, основополагающих идей. Именно следование этим идеям и обеспечивает необходимое для успеха реформы единство взглядов на процесс и конечную цель государственно-правового преобразования. Попытки соединить разные основополагающие идеи неизбежно обречены на провал.

Сказанное целиком относится к внедрению зарубежных моделей административной юстиции в государственно-правовую систему России. Трудно, если вообще возможно, надеяться на благополучный результат, нахождение «золотой середины», скомбинировав в одну две принципиально разные модели административной юстиции. Посередине, как совершенно справедливо заметил устами своих героев И. Гете, лежит не истина, а проблема