Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Административная деликтология как научное направление 14
1. Административная деликтология как система научных знаний и научная деятельность 14
2. Предмет и методы административной деликтологии 31
3. Административная деликтология и юридическая практика 52
4. Место административной деликтологии в системе наук 66
Глава II. Административная деликтность как объект административно-деликтологического изучения 79
1. Административная деликтность как системно-структурное явление 79
2. Факторы административной деликтности 91
3. Об изучении личности нарушителя административно-правовых норм 106
4. Виды исследований административной деликтности и внедрение в практику их результатов 126
Глава III. Управление административной деликтностью 146
1. Содержание управления административной деликтностью 146
2. Об эффективности управления административной деликтностью 170
3. Характерные признаки субъектов управления административной деликтность 186
4. О концепции системы управления административной деликтностью 201
Глава IV. Предупреждение и прогнозирование административной деликтности 215
1. Основы теории предупреждения административной деликтности 215
2. Административно-деликтологическое прогнозирование 256
Заключение 283
Библиография 294
- Административная деликтология как система научных знаний и научная деятельность
- Административная деликтность как системно-структурное явление
- Содержание управления административной деликтностью
- Основы теории предупреждения административной деликтности
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современная социотехносфера характеризуется огромным числом видов человеческой деятельности, механизмов, машин и технологических процессов, которые весьма сложны, ответственны, содержат в себе потенциальную угрозу и требуют, соответственно, соблюдения определенных правил (норм) поведения и ведения дел. В обществе поэтому объективно возрастает значение и объем административных правил (норм), которые регулируют поступки и действия (бездействия) людей и юридических лиц, представляющих их коллективы. Об этом свидетельствует и вступающий в действие с 1 июля 2002 года Кодекс об административных правонарушениях в Российской Федерации. Это - юридический акт, который множество вопросов, связанных с административными правонарушениями, решил по-новому, учел и синхронизировал интересы человека и гражданина, общества в целом и государства.
Развитие административно-правового регулирования, совершенствование механизмов его обеспечения, усиление административной ответственности, другие факторы формируют обширную административную практику, в которой существенное место занимают административные правонарушения. В научной литературе отмечается, что с начала 90-х годов ежегодно к административной ответственности привлекается не менее 60 млн. чел. из которых - одна треть по инициативе милицейских служб, в том числе до 50 % за проступки, посягающие на общественный порядок.1
Однако, серьезный теоретический анализ процессов и тенденций в административной практике, в частности, в аспекте ее административной, де-ликтности практически не проводился. Отдельные публикации по ряду вопросов данного сложного явления не меняют ситуации. Многое здесь - причины и условия правонарушений, состояние прав и свобод человека в этой области, характер и рациональность функционирования органов государст венной власти, особенно ее исполнительной ветви, воспитательная и профилактическая эффективность административных взысканий, отношение населения к административным правилам (нормам) и т.п. - остается малоисследованным и потому не способствующем совершенствованию государственного управления общественными процессами.
Приходится констатировать, что вопросы состояния, динамики, структуры и других проявлений административной деликтности, по которым отчетливо просматриваются целесообразность и результативность административно-правового регулирования, не находят своего (казалось бы объективного) места ни в науке административного права, ни в криминологии, ни в каких-либо иных отраслях юридического знания. Как ни странно, но гигантский массив административных проступков, ставший типичным антиобщественным явлением и причиной множества национальных бедствий, утрат и потерь, оказался фактически вне интересов юридической науки и не получил «прописки» ни в одной из ее отраслей.
Но не имея достоверного знания в области административной деликто-логии, вряд ли можно делать обоснованные выводы о развитии административно-правового регулирования, о создании новых административно-юрисдикционных структур и процедур, о совершенствовании правоприменительной практики - более того, только административная деликтология может свидетельствовать о том, как же на самом деле соблюдаются административные правила (нормы) и в каком реальном состоянии находится безопасность тех процессов, которые охраняются этими правилами.
Актуальностью административной деликтологии в решении многих вопросов государственной и общественной жизнедеятельности обусловлен выбор проблемы диссертационного исследования, его структура, содержание, выдвинутые гипотезы, обоснованные выводы и предложения.
Состояние научной разработки проблемы. Административно-правовое регулирование поведения и деятельности людей (физических лиц), а также создаваемых ими коллективов (юридических лиц) существует давно лиции. М., 1996. и, логично, его анализу уделялось большое внимание представителями науки административного права А.И. Елистратовым, А.Ф. Евтихиевым, В.А. Ковалевским, Г.И. Петровым, С.С. Студеникиным, Ю.М. Козловым, Б.М. Лазаревым, М.И. Пискотиным и другими. Практически во всех трудах ставились вопросы об административных правонарушениях и административной ответственности. Но по существу никто не поднимал вопрос о причинах взысканий, о качестве деятельности органов, управомоченных на привлечение к административной ответственности, вообще о состоянии урегулированности административно-правовых отношений. Вызывает недоумение тот факт, что в условиях административно-командной (административной) системы управления, обозначаемой часто тоталитаризмом, мало кто интересовался вопросами административной деликтологии.
По ним опубликовано лишь несколько научных статей (В.И. Ремнев, Е.В. Додин1), датированных еще советским временем, а с начала 90-х годов исследования по административной деликтологии прекратились вообще. Во множестве вышедших в последние годы работ по административному праву (А.Б. Агапова, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, Б.Н. Габричидзе, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, Д.М. Овсянко, Ю.М. Старилова, Ю.А. Тихомирова и других) нет упоминания о том, что существует такое явление как административная правонарушаемость (деликтность), вовлекающая в себя, с одной стороны, огромное число граждан Российской Федерации и других лиц (иностранцев, лиц без гражданства), а, с другой, большое число органов государственной власти (исполнительных, судебных, прокурорских), связанных с реализацией административной ответственности.
Поэтому поставленная в диссертации проблема до сих пор не разработана (лишь намечены ее контуры), хотя ее актуальность несомненна. Практически это новое научное направление в юриспруденции, освоение которого открывает большие возможности в совершенствовании административно правового регулирования общественных процессов в демократической России.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом исследования являются отношения и процессы, возникающие в обществе и государственном управлении под влиянием и вследствие их административно-правового регулирования.
Предмет исследования представляет собой комплекс вопросов, связанных с анализом условий и факторов, обстоятельств и причин совершения административных правонарушений и несения административной ответственности и, соответственно, с обоснованием такого, нового теоретического направления в науке административного права как административная делик-тология. Это направление включает в себя исследование деликтного поведение физических и юридических лиц и деятельность государственных органов по его пресечению посредством профилактики и применения мер административной ответственности.
Цель и задачи исследования. Теоретическая цель: обоснование нового направления науки административного права - административной делик-тологии, изучающей явления, возникающие при нарушении административных правил (норм) и влекущие за собой, с одной стороны, негативные социальные последствия, а, с другой, применение административных взысканий.
Практическая цель: разработка положений и рекомендаций, способных повысить уровень административно-правового регулирования и улучшить деятельность государственных органов в борьбе с административными правонарушениями.
В процессе достижения названных целей ставились и решались следующие задачи:
- выявление объема, содержания и структуры административной де-ликтологии, объективно возникающей в общественной жизнедеятельности вследствие многочисленных нарушений административных правил (норм) и привлечения виновных лиц к административной ответственности;
обоснование актуальности и сущности теоретико-методологической модели административной деликтологии как самостоятельного направления в науке административного права;
выделение и раскрытие смысла основополагающих понятий и терминов теории административной деликтологии, а также их взаимосвязей с другими административно-правовыми направлениями теоретических исследований;
определение целей, задач, видов и методики собственно администра-тивно-деликтологических исследований;
раскрытие административной деликтности (правонарушаемости) как сложного социально-правового явления, в котором сочетаются социальные, правовые, психофизиологические и технико-технологические элементы;
разработка на базе теоретической модели административной деликтологии (предмета, структуры, взаимодействия) мер правового воздействия и предупредительно-профилактического воздействия на правонарушения, специфики понятия и механизма «управления процессами в области административной деликтности»;
формулирование основных положений концепции «управления процессами в области административной деликтности» - прогнозирование тенденций, выявление причин, рационализация правовых воздействий, эффективность мер административной ответственности и другие вопросы.
Методология и методика диссертационного исследования. В процессе работы над проблемой диссертации автором использованы различные методы научного познания: индуктивный, дедуктивный, анализа, синтеза, диалектический, исторический, социологический. Были применены частно-научные методы: сравнительно-правовой (анализировались нормы административного права, уголовного права), анализ документов (рассматривались законы и иные правовые нормативные акты, в том числе ведомственные приказы, инструкции и статистические материалы); конкретно-социологический, в процессе которого опрашивались органов исполнительной власти (органов внутренних дел, государственного таможенного комитета, санэпидемнадзора и др.).
Исследование базируется на действующем административном законодательстве, а также материалах конкретных эмпирических исследований, проводившихся в разное время в южно-российском и северо-кавказском регионах.
Теоретической основой исследования послужили труды ученых, занимающихся проблемами административно-правовой науки: А.Б. Агапова, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, В.В. Лазарева, К.С. Вельского, М.И. Веремеенко, Н.М. Казанцева, А.И. Лунева, Е.В. Додина, Л.Л. Попова, Н.Г. Салищевой, А.С Пиголкина, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, Д.М. Овсянко, В.А.
Прокошина, А.В. Серегина, Ю.П. Соловья, А.П. Шергина, Ю.Н. Старилова, А.Ю. Якимова, О.Н. Якубы и др., ученых в области криминологии: Г.А. Аванесова, СЕ. Вицина, СВ. Бородина, В.Н. Кудрявцева, В.Н. Лозбякова и др.
Научная новизна. В настоящей работе впервые в юридической науке осуществлена комплексная разработка теоретико-методологической проблемы административной деликтологии как самостоятельного направления в науке административного права.
Основные положения и выводы, выносимые на защиту:
- обосновано существование административной деликтологии как сложного социально-правового явления, которое, в одном, объективном аспекте, отражает процессы, сознание, поведение и деятельность людей в области общественных отношений, регулируемых административными правилами (нормами), а в другом, субъективном, характеризует совокупность знаний о состоянии административного законодательства, механизмах его исполнения и применения, условиях, факторах и причинах административных правонарушений и действенности мер административной ответственности;
- показано, что административная деликтология как самостоятельное направление административно-правовой науки включает в себя исследования комплекса социальных, и технико технологичексих элементов, которые во взаимодействии раскрывают динамику, структуру и характер административных правонарушений и их влияние на безопасность человека и общества, уровень функционирования социо-техносферы;
аргументировано, что административная деликтология дополняет и сочетается с такими современными научными направлениями исследований как конфликтология (социальная и этнополитическая), социальные девиации (отклонения), криминология, дисциплинарная практика, техногенная аварийность и другими, необходимо порождаемыми запросами общества и государственного управления; вместе с тем она имеет собственный предмет, объем, структуру, методику анализа и описания исследуемых явлений и формирует специфическую научную информацию, крайне актуальную как для общества, каждого человека, так и для органов государственной власти и местного самоуправления;
раскрыта структура предмета административной деликтологии, которая в диссертации описана в такой последовательности:
- административная деликтность как социально-правовое явление, причины его существования, состояние, объем, структура, динамика, распространенность;
факторы, обуславливающие существование административной де-ликтности (как общие, так и факторы, влияющие на существование отдельных видов административных проступков);
предупреждение административной деликтности и отдельных видов административных правонарушений;
виды административно-деликтологических исследований (фундаментальные, прикладные, разработочные), вопросы научного обеспечения государственного управления в сфере борьбы с правонарушениями;
эффективность административно-правовых мер борьбы с административными правонарушениями, разработка системы оценок результативности работы контрольно-надзорных органов исполнительной власти в части воздействия на административные проступки;
определенно большое значение административной деликтологии как научного знания для органов законодательной власти в плане совершенствования содержания и направленности административных правил (норм) и мер ответственности за их нарушения и органов исполнительной власти (в том числе и местного самоуправления) с точки зрения улучшения правоприменительной практики и профилактической работы; подчеркнута актуальность административной деликтологии для средств массовой информации, которые призваны объяснять и разъяснять угрозы, вызываемые административными правонарушениями;
сформулировано содержание концепции предупреждения административных правонарушений, в которой выделены следующие элементы:
введение в административно-деликтологическую концепцию предупреждения административной деликтности; ее предмет, система, методологические и методические основы, место в административной деликтологии;
комплексная характеристика процесса предупреждения административной деликтности; его задачи, условия, закономерности и перспективы;
общесоциальное предупреждение административной деликтности; его уровни, направления, задачи, условия, соотношение в нем общесоциальных и собственно административно-деликтологических целей;
специальное административно-деликтологическое предупреждение административной деликтности; его уровни, направления, задачи, условия, функциональная характеристика мер и субъектов предупредительной деятельности;
информационное обеспечение предупреждения административной деликтности;
методы организации и управления (включая прогноз, планирование, координацию, оценку эффективности и т.д.).
В специальной части концепции предупреждения административной деликтности конкретизируются положения и рекомендации общей части в отношении:
профилактики отдельных видов административных проступков (выделенных по объекту посягательства, мотивам, субъектам и т.д.);
устранения отдельных факторов, влияющих на административную деликтность;
предупреждения административной деликтности в определенных регионах, характеризующихся особенностями экономического, социального, этнического и т. п. порядка (например, Северо-Кавказский и Южнороссийский регион с его сложной оперативной обстановкой, полиэтническим составом, поликонфессиональностью и т. д.);
особенностей профилактической деятельности отдельных субъектов и, прежде всего - наиболее крупных (МВД, ГТК, ФСНП).
Сформулированы и другие положения и выводы, которые в своей системной связанности позволяют утверждать, что в представленной к защите диссертации и опубликованных работах выделено и обосновано принципиальное новое направление в науке административного права - административная деликтология, создающее теоретические и методологические предпосылки для серьезного улучшения административно-правового регулирования поведения и деятельности людей в области общественных отношений, подлежащих особой охране посредством административных правил (норм) и мер административной ответственности за их нарушения. Использование возможностей административной деликтологии может весьма способствовать снятию многих проблем в области общественной безопасности, предупреждению тяжелых происшествий, совершенствованию административно-правовых аспектов государственного управления.
Теоретическая и практическая значимость работы: Теоретическое значение диссертационного исследования определяется комплексной разработкой научных основ и актуальных проблем нового направления науки административного права. Предложенные диссертантом положения и перспективы развития административной деликтологии, в определенной степени, восполняют пробел в теоретическом осмыслении административной деликт ности - самого массового вида противоправного поведения, существенно дестабилизирующего правопорядок.
Практическая значимость исследования заключается в разработке достаточно конкретных рекомендаций, которые могут быть использованы в процессе дальнейшего изучения административной деликтности и связанных с ней явлений, а также повысить уровень эффективности мер правового воздействия, применяемых в данной сфере. Результаты исследования, наряду с использованием в научно-исследовательской и практической деятельности, могут найти свое применение в образовательных учреждениях юридического профиля в процессе преподавания курсов: теории государства и права, административного права и других дисциплин.
Апробация результатов диссертационного исследования. Теоретические положения, практические предложения и рекомендации докладывались на научно-практических конференциях, посвященных проблемам укрепления правопорядка и совершенствования деятельности органов исполнительной власти, проходивших в 1998-2001 годах в вузах города Ростова, городах Южного федерального округа, на семинарах, «круглых столах», на расширенных заседаниях Советов по научно-исследовательской работе Северо-Кавказской академии государственной службы, Ростовского филиала Российской таможенной академии. Результаты диссертационного исследования внедрены в учебный процесс Северо-Кавказской академии государственной службы и Ростовского филиала российской таможенной академии. Теоретические положения и выводы, содержащиеся в диссертации, получили свое развитие в четырех кандидатских диссертациях, подготовленных под научным руководством автора, в опубликованных научных трудах, в том числе монографиях, статьях, учебно-практических пособиях.
Объем и структура работы. Структура и объем работы соответствует целям и задачам исследования. Диссертация состоит из введения, 4 глав, заключения и библиографии.
Административная деликтология как система научных знаний и научная деятельность
Исследование любой юридической науки (определение ее понятия, установление места в системе других отраслевых и прикладных отраслей юридических знаний) неразрывно связано с анализом общенаучных проблем, особенно таких, как соотношение науки и общества, закономерности развития научного знания. При этом фундаментальную предпосылку успехов науки составляет ее тесная связь с практикой в широком смысле, нацеленность на решение актуальных общественных задач.4
Таким образом, анализ административной деликтологии, как исследуемой проблемы, предполагает обращение к некоторым общим положениям, характерным для развития науки в целом, в частности-юридической.
На сегодняшний день известно более ста определений науки, а знаменитый английский ученый Дж. Бернал считал вообще бесполезным попытки дать исчерпывающее определение этого феномена . По мнению философа -науковеда А.И. Ракитова наличие большого числа определений науки объясняется тремя факторами: «...тем, что в сменяющие друг друга эпохи в разных культурных традициях статус науки приписывался не только различным, но и противоположным видам знаний и познавательной деятельности: разнообразием исходных философских позиций; большим разнообразием систем знаний или отраслей исследования, за которыми фактически закреплено название той или иной науки и которые на первый взгляд обнаруживают много общих черт»
В процессе научного поиска нельзя не учитывать того, что наука — это одновременно и система знаний и форма общественного сознания и всеобщий продукт общественного развития, и специфическая область общественного разделения труда, и инструмент управления общественным развитием и т.д.
Изучение науковедческой и философской литературы, посвященной проблемам науки, позволило разделить имеющиеся мнения о ее сущности следующим образом. Одними учеными (Карпов М. М., Ракитов А.И., Рачков П.А.) наука, в соответствии с давней традицией, определяется как система научных знаний. Так, М.М. Карпов в работе «Основные закономерности развития естествознания» приводит одиннадцать определений науки: результат деятельности ученых, элемент духовной культуры и т. д. Из них добрая половина трактует науку как систему знаний.
Такое понимание науки, по мнению известного философа и науковеда И.А. Майзеля, не отражает того, что во-первых, наука является не просто готовым знанием, но и деятельностью по его производству, и во-вторых, того, что она есть общественное явление8. Методологическим основанием критики дефиниций науки, сводящих ее к системе знаний, является историко-материалистический взгляд на науку как на общественное явление, как на одно из подразделений в общественном разделении труда, «всеобщий продукт» общественного развития и производительную силу, созданную в форме знания9.
По мнению авторов в определении науки должна быть выражена прежде всего ее социальная функция, другие рассматривают науку как процесс сбора и анализа информации.
Оценивая приведенные точки зрения, нельзя не согласиться с болгарским ученым Н. Мончевым, который пишет: «Просто перечисление и толкование различных аспектов не могут раскрыть сущности науки, т. к. характер, функционирование и развитие системы как таковой не сводится лишь к проявлению отдельных сторон и не является простой суммой всех слагаемых».
Как известно, наука непрерывно «движется», изменяется и развивается, взаимодействуя с другими социальными системами; умножается число ее компонентов; усиливаются связи и взаимодействие между ними. «В результате эволюционного и революционного развития отдельных наук, их дифференциации и интеграции архитектоника науки постоянно усложняется. Наука выкристаллизовывается как система»13. При этом, будучи саморазвивающимися системами (подсистемами по отношению к понятию «юридическая наука»), отдельные юридические науки имеют свои внутренние законы, собственную логику функционирования и развития, свой механизм регулирования.
Прежде всего юридические науки можно охарактеризовать как системы знаний. Это была бы своеобразная «фотография» словно бы на миг остановившегося научного познания, что позволяет более наглядно представить их задачи и характер исследований.
Административная деликтность как системно-структурное явление
Являясь одной из правовых отраслей о государственном управлении административное право в системе понятий выделяет «правонарушение» (проступок), закрепленное стЛО Кодекса РСФСР об административных правонарушениях. Официальное определение понятия административного проступка в принципе не отличается от содержащегося в отраслевых юридических науках описательного понятия правонарушения как юридического факта, интерпретировавшего развитую систему понятий, разработанных этими науками119, хотя следует признать, что теория правонарушений развита слабо, нет целостной концепции правонарушения
Вследствие этого представляется важным определить административно-деликтологическую оценку проступка, поскольку, правовой характеристики здесь явно недостаточно (хотя она и является определяющей для административно-деликтологического подхода). Для административной деликтологии поступки людей не поглощаются правом; данному научному направлению важна содержательная оценка действий, что, как уже отмечалось, вовсе не означает противопоставления правового и социального.
Административно-деликтологический подход к проступку предполагает, как представляется, два момента: во- первых, недопустимость отхода от правового определения административного проступка; а во-вторых, анализ административного правонарушения как реального факта. Последнее требует ответа на вопросы: почему тот или иной субъект административной ответственности (гражданин, лицо без гражданства, должностное лицо, коллективное образование), включенный в систему социальных ценностей, запретов, предписаний, тем не менее совершает административные правонарушения, да еще на столь массовом уровне121; какие должны быть созданы условия для выхода из конфликтной ситуации, оставаясь в пределах социальных, нравственных и правовых норм.
Вопрос о соотношении административного проступка и административной деликтности, на первый взгляд несложен. Но лишь на первый взгляд.
В криминологии, в принципе, этот вопрос рассматривается через соотношение отдельного и общего, следствием чего явилось следующее определение: « Преступность включает в себя всю совокупность конкретных преступлений, совершенных в определенный период времени в данном обществе, но не является простой суммой этих преступлений» . К этому было позже добавлено, что в массе преступлений обнаруживают немало новых свойств .
По всей видимости, такое понимание о соотношении административного проступка и административной деликтности вопроса в общем возможно, но дело заключается в следующем.
Во-первых, если представить административную деликтность как сумму отдельных проступков, причем, естественно, приобретшую новые качества, несвойственные отдельным деликтам ( т.е. так, как понимается преступность), то возникает следующая проблема, резко разводящая здесь криминологию и административную деликтологию.
Основной массив преступлений, это так называемые «преступления линии уголовного розыска», где вопрос раскрытия и соответственно, регистрации является вторичным по отношению к преступлению, носящему как бы объективный характер относительно правоохранительных органов. Налицо схема: « от преступления — к его раскрытию». ( не касаясь вопросов латентности, или проблем раскрываемости). Безусловно, известно и то, что зарегистрированная часть преступлений есть лишь репрезентативный массив преступности, о истинном масштабе которой можно лишь предполагать.
В контексте рассматриваемой проблемы важно другое. Здесь присутствует схема, обратная, вышеизложенной: «к выявлению проступка»124. Соответственно, нет «нераскрытых» административных проступков, и следовательно: «сколько выявили, столько их и есть», хотя, безусловно, о существовании подводной части айсберга», т.е. о латентных, не выявленных административных проступках знают все. Логически завершая рассуждение можно заключить: административная деликтность - это сумма выявленных административных проступков, естественно, в пространственно - временных параметрах и, что не менее естественно, с рядом новых признаков, характерных для данной совокупности; но при этом необходимо подчеркнуть - не совершенных, а выявленных проступков.
Содержание управления административной деликтностью
Всестороннее исследование административной деликтности не может не предполагать управленческое направление. Речь в таком случае должна идти об исследованиях эффективных путей и способов управленческого воздействия на данное социально-правовое явление.
В свое время идея управления другим явлением - преступностью нашла много сторонников и оппонентов. При этом одни авторы писали об управлении преступностью (Г.А. Аванесов, В.Н. Кудрявцев) , другие -об "управлении в сфере борьбы с преступностью", "управлении процессами борьбы с преступностью" (СЕ. Вицин, Н.Ф. Кузнецова, Е.И. Карпец)202. Так Г.А. Аванесов отмечал, что постановка вопроса об управлении преступностью правомерна, поскольку в сфере борьбы с преступностью последняя представляет собой конечный объект управляющего воздействия . Другой криминолог - И.И. Карпец категорически отвергал эту позицию, полагая, что "нельзя "управлять" преступностью, но можно и нужно на основе глубокого научного анализа управлять процессом борьбы с ней".
Как видим, постановка проблемы не нова. Каким же образом она выглядит применительно к административной деликтности. Ответ на данный вопрос имеет принципиальное значение для уяснения, в частности, возможностей предупредительного воздействия на административную деликтность и факторы, влияющие на нее.
Итак, что есть управление административной деликтностью или процессами воздействия на нее. Прежде всего представляется, что доказывать управленческий характер воздействия на процессы борьбы с правонарушениями - "значит ломиться в открытую дверь", т.к. это совершенно очевидно и, кроме того, тавтологично: процессы борьбы с с правонарушениями и есть управленческая деятельность.. Важнее другое, что представляет собой такое управление, в каком смысле оно может быть применимо к исследуемой проблематике.
Разумеется, упрощенный взгляд на управление, как на деятельность, неизбежно в каждом случае приводящую к определенным результатам, не позволяет применить термин "управление" к такому сложному и массовому явлению, каким является административная деликтность. Если же исходить из того, что управление есть воздействие на управляемую систему для нужного изменения ее состояния или сохранения ее характеристик в заданных пределах, то оно возможно лишь при условиях: состояние управляемой системы не зафиксировано жестко и может изменяться; известно желаемое состояние системы, которое необходимо обеспечить. При наличии таких условий уже объективно возможно воздействие на управляемую систему.
Управление правонарушениями, в т.ч. административными, имеет историю приблизительно такую же по длительности как государство и право. Очевидно, что если бы эти явления были неуправляемые, то было бы лишено смысла принятие законов и практика их применения.
Управление, непрерывно осуществляющийся процесс целесообразного воздействия, причем основанного на научных положениях . Это, как надо полагать, имеет прямое отношение и к управлению административной деликтностью даже с учетом негативного характера последней.
Не менее очевидно и другое. Такое управление далеко не всегда приводит к позитивному результату (если, конечно, имеется ясность в понятии "позитивный результат"). Так, оценка эффективности управления может и часто оказывается положительной при увеличении числа проступков как следствие улучшения работы государственных органов. И, наоборот, их снижение как результат бездеятельности. Очевидно, что конкретное сочетание объективных факторов административной деликтности и субъективных обстоятельств, характеризующих возможности специальных государственных институтов исполнительной власти, воздействующих на административную деликтность, не дает часто однозначных оценок эффективности управленческого воздействия.
Таким образом, насколько неверной является точка зрения на административную деликтность, как на процесс, полностью поддающийся управленческом воздействию со стороны государства, его законодательных, судебных и, в основном - исполнительных органов, настолько ошибочно мнение о полной неподвластности административной деликтности управленческому процессу. При этом необходимо отметить, что в отличии от преступности, знании о ней и управлении ее процессами, в отношении административной деликтности роль субъективных факторов (и, прежде всего, состояния государственных институтов) проявляется в большей степени.
Основы теории предупреждения административной деликтности
Выбор методологических подходов к изучению предупреждения административной деликтности и разработка соответствующей теории должны базироваться на ясном понимании несовпадения понятий «административно-правовое предупреждение правонарушений (включая преступления) или «предупреждение правонарушений административно- правовыми средствами» и «предупреждение административной деликтности». В принципе это различие достаточно очевидно, однако, с точки зрения, решения теоретико-методологических вопросов административной деликтологии необходимо внести определенность как на понятийном, так и на содержательном уровнях.
Используя понятие «предупреждение правонарушений административно-правовыми средствами», при условии понимания «правонарушений» и как преступлений, очевидно, что мы выходим за пределы предмета административной деликтологии (см. 2, гл. 1). Вместе с тем данная проблематика является не чуждой интересам административного права, а в большей степени - криминологии.
В литературе многократно отмечалась огромная профилактическая возможность административно-правовых средств. При этом, главным образом, речь шла о воздействии на причины и условия преступлений. Так, признавая факт существования профилактического законодательства, как одного из комплексных отраслей законодательства никто особенно не отрицает, что «подавляющее большинство правовых средств профилактики преступлений ... это административно-правовые нормы, правоотношения и индивидуальные предписания... Многие административно-правовые институты... существуют исключительно или преимущественно для достижения профилактических целей (например, разрешительная система, паспортная система, административный надзор)» .
Более того, по мнению отдельных авторов, «административное право... совершенно справедливо... называют «профилактическим»290. Действительно, предмет и методы административного права таковы, что оно нередко предстает как бездонный резервуар, откуда каждый соответственно своему вкусу и желанию может вычерпать любую «отрасль» права.Недаром Д.Н. Бахрах в одной из своих работ упоминает о той «отрицательной» характеристике административного права, которую давала ему юридическая наука прошлого и начала нынешнего веков: оно регулирует все управленческие отношения, за исключением тех, которые закреплены другими отраслями права292. И все же, как пишет Ю.П. Соловей, « называть административное право профилактическим справедливо приблизительно в той же мере, в какой видеть, скажем, в газете исключительно оберточный материал» .
Действительно, имея в виду мощный превентивный потенциал административно-правовых средств, с одной стороны, и неудовлетворительное состояние с правовым обеспечением профилактической деятельности - с другой, с 70-х годов криминологами время от времени ставится вопрос о законе (Основах законодательства) о профилактике правонарушений ( Ю. Д. Блувштейн, В.Н. Лозбяков, А.Х. Миндагулов, Д.К. Нечевин и многие другие). Отмечалась необходимость такого правового акта, который бы «содержал исчерпывающий перечень оснований для постановки граждан на профилактический, оперативно-профилактический учет, предусматривая виды мер индивидуального профилактического воздействия применительно к отдельным категориям подучетных, возможности судебного обжалования решений, принимаемых в отношении этих лиц, прокурорский надзор за законностью индивидуальной профилактики преступлений»294.
«В данном Законе необходимо определить круг субъектов профилактики, адекватные их природе полномочия, перечни мер профилактического воздействия, которые они могут осуществлять, и способы их осуществления. Для координации усилий субъектов профилактики правонарушений было бы целесообразно предусмотреть в Законе создание центров профилактики правонарушений, а также комплекс мер оказания помощи населению и его защиты от возможных правонарушений. В обязательном порядке в Законе должен присутствовать раздел, посвященный развитию материальной базы профилактики правонарушений, в котором, в частности, следует определить механизмы стимулирования участия предприятий, учреждений и организаций всех форм собственности, а также граждан в деятельности по профилактике правонарушений, источники финансирования центров профилактики правонарушений и других организационных структур»